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行政处罚裁量权的行使应当有“规矩”——新修订的《行政处罚法》第三十四条的理解与认识
作者:滕恩荣  发布时间:2021-09-22 14:10:15 打印 字号: | |

从“自由裁量权”到“规范行使裁量权”

通常,在执法实务工作中及学理研究中经常提及的“行政处罚自由裁量权”定义为:国家行政机关在行政处罚执法过程中,在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力,是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的,由法律、法规授予的职权。但实际上这种对行政处罚裁量权的理解是不全面的,而且容易导致“自由裁量权”理解的泛化和滥用。

自2021年7月15日起正式实施的修改后的《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条明确规定了行政处罚裁量基准,不仅明确要求行政处罚中应当“规范行使行政处罚裁量权”,而且明确要求“行政处罚裁量基准应当向社会公布”。此项规定是我国在国家法律层级的立法实践中首次以“行政执法裁量权”取代了“行政执法自由裁量权”。1996年《中华人民共和国行政处罚法》及此次修订前的《中华人民共和国行政处罚法》等法律中从未规定行政处罚裁量基准的条款,此次修改后的《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条是新增法律条款。这种修改和新增的内容看似仅是个别文字和条款的调整,但实质上具有重大法律意义,有助于更精准理解裁量权的法律涵义,规范裁量权在行政执法实务工作中的行使,能够更好地推动法治政府建设和依法行政工作向前发展。

“行政处罚裁量权”的理解与实践

基于法律规范对行政主体在行政处罚执法工作中对处罚权力行使的拘束程度不同,可以将行政处罚行为分为裁量行为和羁束行为。所谓羁束行为,是指其要件及内容都由法律规范具体而严格地加以规定,行政主体在处理行政事项做出处罚裁断时,只能因循规定,不承认行政主体具有处罚裁量余地的行为。与羁束行为相对应的是裁量行为。所谓裁量行为,是指其要件及内容并不受法律规范的严格拘束,承认行政机关在行使行政处罚权力时具有一定裁量幅度空间余地的行为。

从我国以往的立法实践当中,虽然没有明确规定“行政处罚裁量权”的字眼条文,但实际上有关行政处罚裁量幅度的立法规范是大量存在的。例如《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款规定:“有下列情形之一的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上一千元以下罚款:(一)结伙殴打、伤害他人的;(二)殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的;(三)多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的。” 但也应看到,并不是所有法律规范当中全部都对行政处罚裁量幅度内容等均都进行了严格规定。在现实法律规范当中确实还存在大量对于处罚执法幅度规定较为原则的情况。很多法律规范为行政处罚执法预留了较宽泛的裁量空间。

行政自我拘束原则与行政处罚裁量基准

为了确保行政处罚裁量权的规范行使,学理界提出了“行政自我拘束原则”。行政自我拘束原则,是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施,那么,在其后的所有同类案件中,行政主体都要受前面所做出的决定或者所采取的措施的拘束,对有关行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。表面上看这仅是一个“遵循先例原则”的体现,但行政自我拘束原则强调的是基于行政主体自身所制定的基准、所做出的决定乃至所采取的措施的拘束性。实际上由于现实行政执法工作中情况的多样性与复杂性的客观情况,决定了将行政处罚内容全部置于法律严苛规制之下的主张是不现实的,因而行政处罚的中对于处罚幅度和空间的规定大量存在也是理所当然的。行政自我拘束原则正是以这种行政处罚裁量及执法幅度的存在为前提,目的是为了更好保护私人权利。因此行政机关自身制定的规范行政处罚行为的裁量基准既是行政自我拘束原则的一个重要体现方式,也是行政处罚裁量权的一个重要规制羁束形式。

行政处罚裁量基准应当遵循的基本原则

行政执法裁量基准应当如何制订?制订时应当遵循三个基本原则:

一是合法性原则。合法性原则是行政法的基本原则之一,同时也是行政法的首要原则,具有不可替代的位置。包括行为主体、内容、形式、程序合法,四个方面缺一不可。行政执法裁量基准的制订必须做到有法可依、有法必依,不能违反法律目的和基本原则,不能和立法本意和立法精神相违背。裁量结果应当符合法律原则和幅度,裁量程序亦应当合法合规。

二是合理性原则。行政处罚裁量基准的制订应当客观公正、善意适度,符合常规、合乎理性。制订行政处罚裁量基准必须具有正当的执法目的和裁量动机,符合客观规律,不应当考虑不相关的因素。制订行政处罚裁量基准必须建立在公平正义基础之上,符合行政自我拘束原则、比例原则、信赖保护原则,真正合情合理。通过裁量基准的规范,应当力争实现行政处罚权行使的法律效果、社会效果和政治效果相统一。

三是正当程序原则。正当程序原则作为行政法的一项基本原则,现在不仅早已被国内学界所认同,同时也被政府在行政处罚实务工作中广泛适用。正当程序原则是行政执法裁量基准的应有之义和重要内容,不仅有利于保护当事人的合法权益,而且有利于行政处罚权行使接受社会监督,从而真正体现依法行政的精髓和行政执法裁量基准的要义。

行政执法裁量基准的司法审查

行政执法裁量基准的司法审查主要涉及两个问题:

一是行政处罚裁量基准是否可以作为司法审查的依据?根据此次实施的修改后的《中华人民共和国行政处罚法》规定,行政处罚裁量基准只能作为行政执法机关处罚依据的补强,不能单独作为行政执法机关的处罚依据。同时也不能单独成为人民法院在司法审查中的主要依据。它只是作为一种规范性文件用于补强说明行政处罚行为的合理性,不能作为人民法院认定行政处罚合法性的主要依据。

二是人民法院在具体案件中,应当如何审查行政处罚裁量基准的合法性?行政处罚裁量基准作为一种规范性文件,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,是可以被人民法院在对具体行政处罚行为进行司法审查时一并审查的。规范性文件一并审查制度是《中华人民共和国行政诉讼法》在2014年修改后中增加的新型司法审查制度。在2018年2月最高人民法院颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中,对这一新型司法审查制度的具体实施方法又进行了详实的细化规定,从而使这一新型司法审查制度更具有可操作性。这不仅对行政处罚裁量权的法律适用工作提出了新的更高标准的要求,而且对行政执法主体适用行政自我拘束原则,进行行政处罚裁量基准的规范性文件制定、备案、实施与适用工作也产生了重大影响。例如最高人民法院在司法解释中不仅原则性地规定了法院对规范性文件的审查方法,而且采用了列举式的方法明确细化地规定了规范性文件不合法的几种情况;不仅原则性地规定了法院在审判工作中发现规范性文件不合法时应当在裁判文书中阐明理由并向规范性文件制定机关提出处理建议,而且详细地规定了相关处理建议可以抄送同级人民政府、上一级行政机关、规范性文件备案机关,特别还规定了可以抄送监察机关等内容。

行政处罚裁量基准还要注意的规矩

行政主体在作出行政处罚时,明确将相关裁量基准作为处罚依据的时候,一定还要注意:适用的行政处罚裁量基准必须应当是已经向社会公布的,未向社会公布的裁量基准不得作为行政处罚的依据。

人民法院在对涉及规范性、专业性较强的以及包含不确定法律概念的裁量基准进行司法审查时,也要注意:应当尊重行政主体在制订行政处罚裁量基准时的专业性,对此类行政处罚裁量基准的审查,人民法院应当保持一定司法谦抑性,绝不能越俎代庖。

 


 
责任编辑:李雪洁