[设置首页] [添加收藏]
当前位置: 首页 > 知法园地 > 理论研究
困惑 思考 设想
——社会选任法官制度在基层法院的现实必要和可行性分析
作者:杜长辉、徐莹莹  发布时间:2009-12-24 20:27:58 打印 字号: | |

 

论文提要:

    随着我国法治社会进程的逐步推进,人民群众的司法需求不断增加,对司法审判工作的要求也在日趋提高。为了适应这一社会大环境,不断增强法官队伍素质,法院对人员入职和法官选任的门槛也在随之提高。初任法官要通过司法考试、法官资格考试等层层考试、考核和培训方具备任命资格。这些经过层层筛选并进入法官队伍的高学历人才,在学校里和书本中积累了较为扎实的法学理论功底,但在解决起关系最基层人民群众切身利益的“小案子”时,却有满腹学识无用武之地的蹩脚之感。加之法官的物质待遇不高,工作强度较大,我国的法官,尤其是基层法院的法官流失问题严重,导致法官队伍建设陷入招录、不适应、流失、再招录的尴尬境地。基于此,笔者从法官的角色定位着眼,分析了建立社会选任法官制度作为现行制度有益补充的必要性。但同时,由于我国法官职业在职业保障、社会认可度等方面存在不足,基层法院法官职位对社会上的优秀法律工作者吸引力甚微,给该制度在目前情况下的现实可行性带来了无法回避的障碍。这些障碍涉及了很多深层次的问题,笔者仅从职业保障、社会认可度等方面进行粗浅梳理,以期引起共鸣,并使社会选任法官制度能够尽快发挥实效,从而推动基层法院法官队伍建设。

(全文共8294字)

 

 

以下正文:

一、理想与困惑——当前法官队伍建设难以回避的尴尬

从几组数据谈起:

数据1:笔者所在法院自1998年起招录的人员全部为本科以上学历,其中自2006年起招录的人员全部为研究生学历。11年来招录的人员数量(不含离开法院人员)已占全院正式在编人数的43%,其中已具备法官资格并独立办案的有25[1],占全院审判一线法官总数的52.1%

数据2:据笔者所在法院信访投诉情况的统计显示,当事人对法官言行不当,产生合理怀疑的反映中,50%以上集中在35岁以下,来法院工作未满10年的法官群体身上。

数据3:据北京市某基层法院对该院近20年来调出人员的统计调查显示,调出的法官以25-3036-40岁这两个年龄层次为最多。其中,25-30岁的法官没有在法院内部流动的迹象,而是全部流出到法官职业以外的其他领域。相比之下,其他年龄层次的法官流出法官职业的人数则大幅减少。[2]

从数据12我们可以看出,年龄在35岁以下的学院派法官做群众工作的经验和综合办案能力相对缺乏,随着办案经验和社会阅历的积累,这些欠缺被有效弥补[3]

从数据3可以得出一个结论,年龄在25-30岁之间的法官是流失最严重的法官群体。

通过这些数据,我们不难看出目前我国基层法院[4]法官队伍建设的尴尬境遇——一方面,法院招录看中的高学历人才因缺乏社会阅历和实践经验,不能满足基层法院对法官能力的要求,而与此同时,这一群体的稳定性又相对较差,表现为全国基层法院法官断层问题的突显,这些都给基层法院法官队伍建设带来了难以逾越的障碍。

二、从法官的角色定位探求破解“尴尬”的路径

(一)法官职业该如何定位

所谓角色,是指处于一定社会地位的个体,依据社会客观期望,借助自己的主观能力适应社会环境所表现出来的行为模式。[5]角色的内涵包括两个维度,一是社会对角色的期待,一是个体的角色扮演。法官作为社会上的一种职业群体,自然也在社会活动中扮演着一定的角色。那么我们是否应该思考一下,社会对法官这一角色的定位和期待是什么呢?

从理想或应然的层面看,法官的角色定位应该是居中裁判的理性法律实践者,即把纠纷和冲突的解决转化为一种技术和程序、把抽象的法律转化为具体的裁判结果、把纸面上的规则转化为生活的规则[6],换句话说,就是我们所要追求实现的法律公正,维护法律的统一和司法权威;而从实然的层面看,目前我国的法官,尤其是基层法院的法官,还承担着普法宣传、法律服务等多重职责,要努力打消人民群众对司法机关的天然思想隔阂,无论是案件审理还是机制创新都要实现法律效果、社会效果、政治效果的有机统一,即法官要了解社情民意,要有亲民恤民之心,要能够运用所学所知来处理最基层的社会矛盾,能够用老百姓能理解、易接受的语言和方法调处这些直接关乎民生的“小案子”。

(二)实然与应然的错位

近年来,我国基层法院初任法官的选任几乎遵循着同一个套路,即法学院校的本科生或研究生毕业后,经过层层考试和选拔[7]被法院录用,以法官助理或书记员身份[8]工作2年左右,通过国家统一司法考试[9]并完成任职前培训,被任命为助理审判员。这种法院入职和初任法官选任制度无疑给法院队伍源源不断地注入了年轻充满活力的新生力量,但与此同时,也存在着无法忽视的弊端。

1、司法能力的错位

法官职业是一门对技术性、经验性要求极高的职业,需要渊博的学识、深广的阅理、丰富的经验、高尚的品德,没有丰富的法律实践经验,很难深刻理解法律精神,正确适用法律。尤其在基层法院中,法官除要审理与民生问题息息相关的各类矛盾纠纷外,还要承担延伸司法服务等职责,这些都对法官了解社情民意和做群众工作的能力提出了更高的要求。而通过目前“唯一”的途径选任出的年轻法官,可能说起各种法律原则、法条规定来头头是道,但却缺乏社会阅历和职业经验,导致司法能力欠缺,容易陷入高学历欠能力,办案机械,死抠法理和法条的困境之中,一旦面临案件的实际处理就会感到捉襟见肘、无从下手。正如柯克爵士所说的,司法是一种“人为理性”,需通过长期直接接触司法实践才能形成[10]。而在这长期的形成过程中,裁判方法和结果难以达到法律效果、社会效果、政治效果有机统一的情况时有发生也就不足为奇了。

2、队伍稳定性的错位

纵观世界各国,稳定的法官队伍是确保案件裁判水平和司法公信力的重要条件,而目前,我国法官流失问题已成为影响法官队伍建设的一个严峻课题。据2005年的统计数据显示,近年来,全国共流失法官16000人,法官断层问题在基层法院,尤其是欠发达的中西部地区已经突显,严重制约着法官队伍的可持续发展。

据笔者所在法院的情况统计,近四年共有8人辞职或调离[11],工作年限均在5年以下。其中因生活压力或认为工作强度与经济收入不协调而离开的有5人;因对法院工作的强度和困难认识不足,又难以尽快调整和适应而选择离开法院的有2人,其中1人还未过见习期。由此可见,上述两个因素是造成法院人才流失的最主要原因,占到笔者所在法院流失人员数量的87.5%。此外,也存在着一些学生为解决户口、以法院为踏板以谋求更好发展等功利性心理选择基层法院作为职业生涯第一站的情况,在一定程度上影响法院队伍的稳定性。

(三)解决路径的提出

基于上述分析,目前我国基层法院单一的法官选任模式给法官队伍建设带来了难以回避的尴尬,并已引起了各级法院的关注。从去年起,北京市法院系统便组织新录用人员到偏远地区和派出法庭学习、锻炼,并探索优秀法官带教制,目的就是增强法官对社情民意的了解,提高处理疑难、复杂案件的能力。但是,集中培训毕竟受时间限制,可能仅为年轻法官们烙下了深入群众的意识,而社会阅历和实践经验却难以通过短期培训积累起来。师傅带徒弟的传、帮、带培养模式许多法院一直在采用,面对当前审判压力不断加大的现状,优秀法官还往往要承担起相对更加繁重的审判工作任务,囿于时间和精力的限制,优秀法官带教制能否达到预期设想还有待实践的检验。

因此,拓展初任法官选任渠道,建立多元化法官选任模式是十分必要的。纵观世界各国,法官几乎都是从社会优秀法律职业者中选任的,这种制度有其合理性,发挥了积极的实践作用。我国亦有这一传统,如上世纪90年代,北京基层法院在社会公开招录书记员等,其中不乏勤奋学习法律知识并结合自身较为丰富的社会阅历而成为优秀法官的典范人物。因此,笔者建议从优秀律师、法学院校教师、其他优秀法律职业者中选任初任法官,充实基层法院司法审判队伍,探索并建立有中国特色的社会选任法官制度,这将是弥补目前基层法院法官队伍建设尴尬处境的有效措施之一,它缩短了法官的培养时间[12],加之社会选任的法官已在数年甚至十数年的工作中积累了一定的物质基础,生活压力已经没有初出校门的学生那么明显,而且对于职业的认识和选择也更加理性,这些都有利于保证法官队伍的稳定。

三、理性分析——以社会选任法官制度的现实可行性为视角

社会选任法官制度曾被不少学者和法律实践者提出。据笔者了解,数年前,最高人民法院就曾经开展过一次社会选任工作,但是结果却出乎设计者的期望,并没有招录到所需求的人才。部分省高院也只是选任过知名法学学者、律师担任副院长等领导职务,而非实际办案法官。在基层法院,笔者更是未了解到有社会选任法官的成功案例。一个我们亟需的制度却难以应用,发挥实效,是不是该引起我们的一些思考呢?也就是说,为什么社会选任法官制度在实践中遭遇瓶颈,表现出“想要的人不愿来,不想要的人又想进”的无奈呢?这个问题实际也就是在回答“法官为何只流出而难流入或不流入”的问题。笔者试图对此进行分析解答。

(一)“三高”与“二低”的反差——职业保障的缺失

法院的工作强度之大是一些行政机关根本无法与之相比的。而且随着经济社会发展到现阶段出现的“诉讼爆炸”,以及基层法院诉讼管辖涉案标的额的大幅提升,使得法官,尤其是基层法院法官的工作强度不断加大,甚至是成倍增加。加之业绩考核项目逐渐增多,如结案率、上诉率、调解率、改判发回率、投诉率、宣传报道数量、理论文章撰写情况等,给法官的身心带来了巨大的压力,法官的职业风险也在不断增加[13]。在这种高负荷、高强度、高风险的“三高”工作状态下,法官长期处于高压状态,身心健康受到严重影响[14]

与此同时,法官职业的“三高”特点却并没有在身份保障、职级晋升、物质收入等职业保障方面有相应的体现。法官的工作强度虽在不断增加,但却缺乏有效的职业激励机制。目前,我国法院完全是按照公务员的方式进行管理的,法官按照公务员的标准享受工资和福利待遇,进行考核、奖惩和晋升,所有审判职务都有相应的行政级别。相比同级行政机关,法官的升迁和调动机会微乎其微,工资待遇也并没有任何差别。基层法院法官面临的升迁几率低、物质收入低的“二低”状态与高负荷、高强度、高风险的“三高”工作特点形成了鲜明的对比。

而一般律师的平均收入则是法官收入的数倍、十数倍甚至更高,这也就不难理解为何社会上较为优秀的法律职业者不愿进入基层法院法官队伍了。当然,一些不适应社会需求,难以维系工作、生活的律师或法律工作者可能又想通过二次选择进入法官队伍,端起“铁饭碗”,而这些人或多或少地在学识、能力和职业道德等方面存在欠缺,亦是法官队伍所不需要的。

(二)职业荣誉感的弱化——精神上的缺失

在西方,法官的地位如神。他们被认为就坐在上帝的审判席上,其社会地位之高、权力之大是超凡入圣的。[15]法官职业因其是社会公正的化身而备受尊崇,社会对法官的信任感要远远高于对行政首脑的信任评价。而在我国,公众道德意识、文化素质的提高远远落后于突然强化的私有观念和不断发展的社会经济,社会信誉危机突显,各种矛盾纠纷激增,法院原有的司法理念、工作方式和节奏,以及法官素质也显现出了巨大的不适应,人民群众对司法审判工作也产生了越来越多的不信任,这些都给法院,尤其是基层法院的司法审判工作带来了巨大的冲击和挑战。

诚然,我国的法院,尤其是基层法院,在调处大量社会纠纷的同时,还在不断延伸职能作用,在预防纠纷、普法宣传、维护社会稳定、促进经济发展等方面不断探索、创新各类机制,努力扩大司法服务范畴。而现实情况是,法院这种不断强化的服务意识却并未得到广大人民群众的认可。法院陷入了越提倡司法为民,越强调规范言行,而人民群众越有不满的恶性循环,这应该引起我们的深思。而随着人民群众法治意识和利益观念的不断提高,我们不得不承认一些群众的维权意识是偏激的,维权方式又是过激的。就法院工作而言,主要表现在信访投诉现象居高不下,涉诉信访问题不断加剧,而对当事人反映的种种涉及法院工作的问题进行核查后,结果有相当比例是不成立的。[16]这种付出与不被认可的巨大反差,在一定程度上降低了法官的职业荣誉感,职业的吸引力被大打折扣。

基于上述分析,笔者认为,目前法官职业的现状难以真正吸引社会上的优秀法律人才进入基层法院的法官队伍并确保其相对稳定性,这也是建立社会选任法官制度并使其发挥实效的瓶颈所在。

四、实践设想——以破除社会选任法官制度现实瓶颈为视角

法官同其他自然人一样也具有功利主义属性,是理性经济人,追求自身最大的收益。这种收益不仅仅指物质上的有形收益,还包括安全感、职业荣誉感、归属感等无形收益。因此,要从社会上的法律职业者中选任出真正适合基层法院的法官,不能仅着眼于如何设计社会选任法官制度本身,而是需要通过确立法官职业定位,完善职业保障等一系列配套机制予以解决的,涉及内容繁多,故笔者在此仅就部分问题阐述粗浅观点,以期引起共鸣,并希望社会选任法官制度能够尽快在实践中得以运用。

(一)建立健全法官职业保障制度

按照马斯洛需求层次理论,生理需要和安全需要是人最基本的两个需求层面。笔者认为,职业保障制度的意义正是为满足人的这两个基本需求层面的。物质收入满足的是生理需要,包括衣、食、住、行等,法官身份保障满足的是安全需要,保证法官非因法定事由并经法定程序,不受调离、免职等威胁,人身保障实现的则是人最基本的生命权、健康权。实际上,法官职业保障制度涉及内容广泛,除此之外还有心理保障、职业教育保障等等,本文仅围绕破除社会选任法官制度现实瓶颈的最基本方面进行粗浅梳理。

1、确立与职业特点相当的物质保障——生存的基本着眼点

目前,我国的法官职业待遇偏低,没有独立的工资序列,未形成真正意义上的法官职业保障制度,这不利于维持法官队伍的稳定、吸引优秀人才,同时也会影响法官廉政建设。但是基于我国目前法官队伍人数众多,国家财政有限的现状,法官高薪制还不具备现实可行性,而法官职业的特殊性又有别于其他行政机关的公务人员。故笔者建议,我国应建立与法官任职条件和工作特点相适应的“优薪制”[17],包括在职法官的物质保障和法官退休后的物质保障等方面,并探索切实有效的业绩考核激励机制,使承担高负荷工作的法官在房价攀高、物价上涨、商品日益丰富的经济社会保持适当的生活水平,不要总因生活压力而难以全身心地投入到审判工作中去,甚至产生较大的心理不平衡感,乃至最终不得不离开热爱的审判台。

2、建立有效的身份保障制度——职业安全感的必然要求

在我国,不乏正当履职的法官由于各种非法定原因,甚至是外界的不当干预而被免职,甚至被追究刑事责任的现象发生。如果连起码的职业安全感都没有,法官在行使审判权时难免不会患得患失,审判质量也会因此而打折扣,随之造成司法公信力下降,这将对中国的法治进程造成不可忽视的消极影响。纵观世界各国,法官的身份保障制度已较为健全,因此,我国亦应逐步建立该制度,确保法官“非因法定事由并经法定程序不被免职及处以刑事处罚”这一基本原则的实现,使法官真正成为“国家的法官”。

3、加强人身保障制度建设——对人身安全和人格尊严的维护

有些当事人在个人愿望或者利益得不到满足,或者对司法活动存有偏见的情况下,甚至会把怨恨发泄到法官身上,对法官进行人身攻击,或者谩骂,或者伤害,亦可能是事后报复。我国应加强对法官人身保障制度的立法力度,并在各级法院,尤其是基层法院建立法官权益保障机构[18],一旦有法官因职务行为被辱骂或者其他侮辱法官人格,甚至是暴力或以暴力相威胁的事件发生,该机构将承担维护法官合法权益的职责,维护法官受损权益,保护法官的人身安全和人格尊严,维护司法权威。

(二)恰当行使职权,增加社会认可度——以构建法院与民众的和谐关系为视角

“法院是化解社会矛盾纠纷最后一道屏障”的思想已经深入人心,部分政府机关、相关领导和各界群众在对法院职能作用的认识上,可能或多或少地存在着将法院“神化”的趋势,认为社会上的任何矛盾纠纷都能够也都应该在法院得到最终化解。同时,法院自身为了适应社会的发展变化,拉近与民众之间的距离,也在进行着自身改革,如不断拓展和延伸职能作用,不断推出整改措施等等。我们必须承认,人民法院不能脱离人民群众,这是根本原则,但是法院过分关注社会评价,甚至稍有风吹草动就开始不断地进行批评与自我批评的作法可能反而会使民众对法院和法官的职能定位产生混乱意识,最终会使法院陷入越担心,越整改,越遭批评,压力越大的怪圈之中。

1、明确自身定位,准确发挥职能作用

任何事物都不可能得到众口一词的褒奖。而且,我国正处在深刻的社会转型期,物质资料高度丰富,但贫富差距较大,造成部分人群的仇富、仇权心理严重。在这种情况下,法院一味追求人民群众的高度认可,甚至是一致认可更是不理性也不现实的。“法院是如此小心,又是如此孤立,其常识,专业知识和经验又是如此狭隘,以至于它不可能有效地决定公共政策的广泛问题。”[19]诚然,法院应该积极服务于区域经济发展和社会稳定的工作大局,但囿于法院的职能定位及司法的有限性,在现阶段,它难以承载社会对其过高的期望。

因此,笔者认为,法院应以推动社会法治进程为根本方向,在树立和强化法院整体权威的基础上准确界定自身职能作用,以公开强化合理监督,不断推进法院改革和法官队伍建设,最终实现民众最大限度地接近“正义”,法院最大限度地赢得民众认同的双赢局面。

2、建立有效应对社会评价的机制,合理引导群众法治思想的成熟

1)建立积极有效的信息公开制度,加强对正面信息的宣传力度

笔者认为,我国各法院都应当逐步设立新闻发言人,并建立日常审判信息公开长效机制,这是法院积极应对社会舆论,逐步引导群众法治思想走向成熟的有效手段。此外,法院应进一步加强对便民举措、队伍建设、先进人物和典型事迹等正面信息的宣传报道力度,逐步提高社会公众对法院形象和法官职业“人民性”的认可,有效减少负面言论或恶意煽动的影响力。

2)正确处理问题监察与法官保护的关系,有效提高法官队伍素质和法官职业归属感

法院应通过加强和规范外界监督和自我监督,切实查找自身不足,并积极整改,对于整改效果要及时反馈社会公众。但与此同时,对于部分当事人或者社会群体对法院的恶意中伤、对法官的诬告和陷害,要严肃查处,给予相应的惩戒,必要时给予刑事制裁。这样既可以确保法官队伍素质的不断提高,维持法院的可持续发展,又能够增强法官对自身职业的归属感,维护司法权威。

 

 

 

   

我国的国情决定了现阶段的法官不能只懂得手持法律之利剑,不能满嘴只会说法言法语,而必须从群众中来到群众中去,必须要了解人民群众的所想和所求,必须掌握能有效化解基层纠纷的方法和能力,必须能够用人民群众看得懂、听得明、易接受的文字和语言来阐述法理精神和法律规定,从而实现法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。从这一点来说,初出茅庐的法学院校毕业生由于社会阅历和实践经验的缺乏,导致司法能力欠缺,难以很快适应当前社会对法官职业的要求和期待,是目前我国基层法院法官队伍建设工作亟待解决的问题。社会选任法官制度虽可以有效弥补这一欠缺,但基层法院对社会优秀法律从业者来说却表现出吸引力不足,这正是该制度遭遇的现实瓶颈。笔者试图从我国法官的职业保障、社会认可度等方面对此进行梳理,以期促进社会选任法官制度的真正建立并发挥应有实效,从而推动我国基层法院法官队伍的科学发展。



[1] 年龄区间为2632岁。

[2] 引自:北京市崇文法院 于晔:《从20年来法院调出人员情况透视基层法院法官的流失》,载北京市高院内部网,教育培训专栏,网址:http://www.gy.bj/cac/135028279.htm

[3] 从当事人反映问题的情况统计看,年轻法官随着办案年头的增加,办案经验的逐步积累,当事人反映问题的比例明显降低。

[4] 数据均取自基层法院,且由于经济欠发达地区本身的吸引力低,故本文着眼于经济较发达地区的基层法院法官队伍建设工作。

[5] 王亚新等著:《法律程序运作的实证分析》,法律出版社200511月版,第428页。

[6] 马建华著:《职业化的法官与法官的职业化》,载《法律适用》2003年第12期,第10页。

[7] 应届毕业生进入法院工作一般要经过公务员考试、当地省级人民法院组织的统一入职考试和入职面试。

[8] 目前全国部分法院正在进行法官助理制度试点工作,这里指的法官助理和书记员都是法官后备意义上的。

[9] 目前部分发达地区的法院将通过司法考试作为入职必备条件。

[10] 【美】波斯纳:《法理学问题》,苏力译,中国政法大学出版社2002年版,第12-13页。

[11] 这里仅指公务员编制人员。

[12] 社会工作经历使得社会选任法官在进入法官队伍前已经具备了一定的法官职业所需的社会阅历和实践经验,相应缩短了法院培养法官的周期。

[13] 我国没有建立起法官正当履职而免受司法追究的职业保障制度,如莫少军法官因审理的一起民间借贷案件当事人缺乏证据败诉后服农药自杀而被检察机关以枉法裁判罪提起公诉。

[14] 根据北京市2005年的体检结果,全市法院超过40%的法官处于亚健康状态。

[15] 孙笑侠:《法律家的技能与伦理》,载《法学研究》20014期,第27页。

[16] 就笔者所在法院近五年的统计数据现实,当事人在对法官存在吃请或其他徇私枉法问题的反映中,没有一件是查证属实的,这些都是当事人对审判过程中细节问题产生怀疑而进行的猜测。

[17] 不同于“高薪制”,是国家为确保法官队伍科学发展和廉洁性而一定程度地提高法官的物质待遇,使法官这一拥有特殊技能的职业区别于普通行政机关公职人员,这也会极大地调动法官工作的积极性。

[18] 目前,我国已形成较为完善的监督和处罚法官违法或不当行为的有效机制,但对于法官,尤其是基层法院法官经常因正当履行职务遭受的人身权利损害却没有相应的补救机制,法官无法也不应通过个人进行维权,这种状况势必会使法官的心理受到挫伤,大大降低职业荣誉感。

[19] 【美】James E·Bond著,郭国汀译:《审判的艺术》,中国政法大学出版社1997年版,第67页。

责任编辑:张英周