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公法视角下民事、行政交叉案件中相邻关系纠纷解决途径探析
作者:罗佳  发布时间:2019-07-31 09:56:46 打印 字号: | |



近年来,随着经济快速发展,高楼林立的城市格局日渐形成,鳞次栉比的建筑中居住的人群越来越多,建筑物间的密度却越来越小,引发许多纠纷。另外,行政机关的行政行为会直接影响到居民的切身利益,居民的生活环境与政府规划城市发展的决策息息相关,政府绕开群众意愿做出的影响群众居住利益的行政行为容易引发群体性纠纷。以下案例中,基于不动产发生的各种纠纷可见一斑。

案例一:PX项目污染空气落地难案

人民网2014年6月5日刊登一则报道,3月30日,广东茂名市区部分民众为了阻止芳烃(PX)项目在当地落地而聚集游行,并伴有打砸行为。3月31日晚间,茂名市政府称,PX项目要听取民意后才落地,民众不同意,项目不会落地。PX是一种有毒物质,通过空气传播,人体吸入、食入或经皮肤吸收后,会使胎儿发生畸形,PX对人和环境的影响非常大,当地群众担心PX项目落地后破坏原本宜人的居住环境。

案例二:行政许可设立广告牌影响通风、采光案

上海市的一桩民事、行政交叉的诉讼中,被告乙公司通过上海市工商局的审查,获得设立广告牌的许可,但原告甲方认为该广告牌影响了自家住宅的通风和采光,并且存在安全隐患,要求乙公司拆除广告牌。一审法院虽然认定被告乙公司的广告牌构成侵害原告相邻权的事实,但并没有支持原告诉求,理由是该广告牌是依据工商局的行政许可合法设立的。二审法院认为,被告乙公司侵害原告相邻权益的事实成立,且一审法院已经认定,不能仅仅以该广告牌的设立得到行政许可而不支持原告甲方的相邻权主张,二审法院判决被告乙公司限期拆除广告牌。[1]

分析以上案例可见,案例一涉及政府机关进行城市规划和发展工业导致相邻地域范围内环境污染问题,案例二涉及公权力机关许可权与私主体相邻权和人身安全权间的冲突问题。尽管上述事例各有特色,但涉及一个共同的古老又全新的问题——相邻关系。

一、公法相邻关系概念的引入

民法相邻关系和公法相邻关系的划分依据,是相邻关系法律规制对应的部门法。民法相邻关系的概念比较容易理解,即民事上的相邻关系。公法相邻关系的概念较为生僻,公法相邻关系是什么呢?公法相邻关系是由公法相邻法调整的法律关系,调整的是不平等主体,即国家和公民、单位和个人之间的相邻关系。公法相邻法又是什么呢?公法相邻法是具有保护邻人利益功能的公法规范,其具有两大特点:第一,公法相邻法同时调整两个方面的法律关系,一方面是公权力机关与被管理的个体之间的关系,另一方面是公权力机关与该个体的邻人之间的关系;第二,公法相邻法既要保护公共利益,也以保护邻人的私人利益为目的。[2]

伴随法治环境建设和法律制度的不断完善,除了民法对相邻关系进行直接明确的规定,越来越多的公法也对相邻不动产权利人进行直接或者间接保护,赋予相邻不动产权利人依法维护自身合法权益的机会。例如,最高法《关于执行

二、公法相邻关系发生纠纷的原因

(一)相邻权被行政行为效力阻却而难以实现

在民事、行政交叉的案件中,由于行政行为具有公定力,行政机关做出行政行为后,推定行政行为合法,行政行为相对人或者相关人应当加以遵守服从,致使自身合法权益得不到保障。实践中,常见的引发民事、行政诉讼交叉案件的行政行为主要有行政确认行为、行政裁决行为、行政登记行为、行政许可行为四大类,这四类行政行为同样是引发相邻关系纠纷的主要因素。例如,我国的不动产登记制度实行的是形式审查,大量通过不动产登记审查的不动产存在真实产权问题,行政机关的不动产登记行为是合法的,因为其在权限范围内只能进行形式审查,不能保证不动产权属的完全真实性。而在先的登记行为客观上可能造成不动产邻人利益的损害,这时,如果一刀切地否定相邻关系人的权利主张是不合理的。

在本文引言的案例二中,工商局做出设立广告牌的行政许可,被告乙公司获得许可后设立广告牌,却侵害了原告甲的相邻权,一审法院以在先行政行为的合法性否定了原告主张相邻权的诉求,二审法院在没有否认行政行为合法性的前提下,支持了原告主张相邻权的诉求。可以看出,不同地域、不同级别的法院审理结果也不同,核心区别在于如何认定行政行为效力阻却相邻权问题,即行政行为的合法性是否能直接对抗相邻不动产权利人的合法权益,排除相邻关系当事人的请求权。法国1917年立法规定:“许可发放的基础是保留第三者权利”,即在法国,获得行政许可并不能免除加害人的民事责任。[3]而在我国,因为缺乏统一的认定标准,常常引发公法相邻关系纠纷。

(二)相邻不动产权利人利益与公共利益产生冲突

在一起相邻权纠纷案件中,原告张某诉称被告某铁路局修建的铁路路基与原告住宅相邻,被告缩短该路基与原告住宅的间距、提高路基与地面距离以降低成本,每逢大雨,雨水就会倒灌进原告住宅,致使原告住宅的墙体松动、地面下沉,被告的行为危及原告的住宅安全,被告辩称铁路路基与住宅间距符合《铁路运输安全保护条例》安全范围。[4]该案中,铁路项目是城市发展的需要,是基于公共利益的行为。该案是相邻不动产权利人利益与公共利益冲突的典型代表,类似行政行为还有很多,例如,为了输送电力而将高压电铁塔搭建在居民区附近,为了修建高速公路而将固体废物弃置于毗邻不动产权利人土地上等。

公权力机关很多基于公共利益采取的行为都遭到诟病,引发群众的抗议和不满,原因在于,公共利益属于抽象性概念,国家法律没有对其做出具体、详细的规定,于是出现很多以公共利益为噱头,侵害公民个人利益的违法行政行为,以权谋私的现象层出不穷,例如,部分地方政府以公共利益为名征地,然后将土地高价卖给房地产开发商,或者以旧城改造的名义进行商业开发谋取土地增值利润,导致该地块周围居住的不动产权利人遭受噪声污染、环境污染等,就是以公共利益为名侵害公民不动产相邻权的典型违法行政行为,并由此引发了大量群众上访问题。

解决相邻不动产权利人主体利益与公共利益冲突问题有三大难点:一是如何甄别公共利益的真伪?二是行政机关基于公共利益做出行政行为,其合法性的边界在哪里?三是相邻不动产权利人在何种情形下可以依法主张公法相邻权?

三、我国公法相邻关系法律制度的发展现状

(一)公法相邻关系欠缺法律保障

传统法学理论中,相邻关系一直是民法理论的范畴,公法相邻关系的提法并不多见,法律规范也散见于各公法的条文中并且数量稀少。虽然我国现阶段有一些公法的条款内容直接或间接保护相邻权,但是,从整体上看,我国公法相邻关系的法律保障还是不够的。

除了前文提到的最高法的司法解释以及2015年实施的新《行政诉讼法》,我国直接涉及相邻权人利益的公法主要包括《环境保护法》、《建筑法》、《行政许可法》等。例如,《环境保护法》第14条规定政府在做出经济、技术政策时,要考虑政策实施可能对周边环境造成的影响,《建筑法》第41条规定了建筑工地施工应当采取措施控制和处理现场的粉尘、固体废弃物等,《行政许可法》第12条规定直接涉及生态环境保护和人身财产安全的特定活动需要经过审批。可以看出,虽然法律强调违反规定、侵害利害关系人合法相邻权的行政行为要受到法律制裁,但是没有具体列出哪些行为属于侵害利害关系的合法相邻权,没有从正面规定保护相邻权人利益的内容和程序,公法相邻权的保护停留在立法层面上。

此外,行政问责制尚无正式法律予以明文规定,也弱化了对公法相邻权的保护力度,行政机关做出行政行为侵害不动产权利人的相邻权,或者在先行政行为导致随后发生相邻关系纠纷,这些情形下,相邻不动产权利人的合法权益无法得到确切保证,引发一系列社会纠纷。

(二 )公法相邻关系适用范围不明确

公法相邻关系法律制度是保护相邻不动产权利人利益的公法规范的总和。公法相邻关系适用范围不明确,主要是因为没有法条明文规定哪些纠纷可以适用公法相邻关系法律制度加以解决。实践中,相邻不动产权利人因混淆“主观公权利”和“反射利益”两个概念,从而无法准确区分哪些情形下自己可以通过公法相邻关系法律制度维护自己的合法权益,导致相邻不动产权利人错误地认为自己享有公法相邻权,其起诉至法院时无法得到法院支持其主张。

“主观公权利”是指权利人为了实现个人利益,要求公权力机关作为或者不作为的权利。[5]例如,西部城市发展地方经济过程中,通过招商引资,承接东部转移产业,这些产业当中,包含一些高能耗、低产值的项目,这些项目投入后会给当地居民生活、环境带来重大负面影响,但是地方政府为了增加财政收入,未向当地居民公开征求意见,未举行听证会,就拍板决定让项目落地,侵害了当地居民的环境利益和生命健康权益,当地居民有权维护自己的合法权益,要求政府采取补救措施。

“反射利益”指的是法律只以保护公共利益为目的,但该法的实施给特定人带来利益,该利益即为反射利益。[6]例如,毗邻公共客运站而住的居民,通过开设杂货店等方式赚钱,维持日常生计,当地政府依据新制定的城市发展规划,将公共客运站搬迁到其他地方,则老客运站附近的居民不能主张相邻权,要求政府为自己解决工作,因为政府设立公共客运站是为了城市发展和公共利益,而不是为了保护老客运站附近居民的工作权利,老客运站附近的居民不能主张“反射利益”。

要解决公法相邻关系适用范围问题,应当界定“公共利益”和“相邻不动产权利人的合法利益”这两方面内容。而这里的“相邻不动产权利人的合法利益”应当指的是相邻关系当事人具有“主观公权利”而不是“反射利益”。

(三)公法相邻关系纠纷中原告资格标准未定

不动产权利人基于民事、行政性质交叉的相邻关系纠纷提起行政诉讼,法院在受理之初,应该怎样判断该当事人是否为行政诉讼适格原告?即判断邻人是否确实享有公法相邻权的问题。德国的“第三人保护规范”理论认为,如果某公法规范同时以保护公共利益和邻人个人利益为目的,则该规范属于保护第三人利益的规范。公法的法律规定是否有保护邻人利益的意思,是判断邻人是否享有公法相邻权的标准。[7] 

前文提到我国最高法的司法解释直接明确了邻人作为第三人,在行政诉讼中具有独立诉权地位,也即是拥有公法上的相邻权,当具体行政行为侵害到邻人的相邻权时,邻人可以通过行政诉讼获得救济。但是《行政许可法》第36条和第47条规定,邻人是否享有参与权、听证权等公法相邻权,必须首先审查该具体行政行为是否直接关系到邻人重大利益。可以看出,我国相邻关系案件中的行政诉讼原告资格标准并没有确定,有的法律条文明确规定了相邻权人的行政诉讼原告资格,有的法律规范并未直接确定相邻权人提起行政诉讼的原告主体地位,而是要先审查行政行为对相邻权人的影响程度,如果行政机关认为行政行为并未对相邻权人产生重大影响,则会否认相邻权人提起行政诉讼的权利。所以,我国相邻关系案件中行政诉讼原告资格标准有待确定。

、我国公法相邻关系法律规制的完善

公法相邻关系纠纷,是指民事、行政交叉案件中,基于公法明确保护的相邻权受影响而引发的纠纷。当这类纠纷发生时,相邻权人可以在公法领域找到法律规范从而维护自身合法权益。

我国公法相邻关系法律理论和实践尚处在探索发展阶段,需要从实体和程序两个方面完善公法相邻关系法律规范,以更好地保护当事人的合法权益。

(一)充实公法相邻关系法律制度的内容

1.明确公法相邻关系法律制度的适用范围

公民个体基于“主观公权利”,可以适用公法相邻关系的法律规制。“主观公权利”并不是公民凭主观臆想就具有的权利,“主观公权利”存在的前提,是公法的内容具有保护邻人利益的目的,因而邻人享有公法相邻权。例如,《行政许可法》中规定了听证会制度,其目的是保障受该行政行为影响的第三方公民的利益,如果政府许可重大污染企业入驻当地,没有经过当地居民同意,则当地居民享有“主观公权利”。

公民主张公法相邻权的结果是,可以通过行政诉讼确认行政机关的行政行为违法,或者要求行政机关履行职责,或者撤销行政机关的行政行为,或者要求行政机关赔偿损失。例如,本文引言案例二中,二审法院确认广告牌构成侵害相邻权事实,且行政许可行为是违反法律做出的,则应当支持原告相邻权人的诉求,判决撤销行政许可。

2.明确公法相邻关系案件中的衡平原则

公法相邻关系法律制度既保护相邻不动产权利人的合法权益,又保护公共利益。当公共利益与相邻权主体的利益发生冲突时,应该如何处理?笔者认为,相邻权主体利益与公共利益应当遵守衡平原则:行政机关做出行政行为是基于公共利益且该行政行为合法,则相邻权主体利益应当让位于公共利益。这个衡平原则的关键是判断行政行为是否真正基于公共利益做出,核心是明确什么是公共利益。

公共利益是指公众的整体利益,而不是少部分人的少数利益,更不是政府机关的政绩需求,公共利益必须同时满足以下几个条件:第一、公共利益是合法性的,公共利益不得违反法律的强制性规定和禁止性规定;第二、公共利益是公共性的;第三、公共利益是公开性的;第四、公共利益是非营利性的。此外,公共利益也存在边界,即不能凌驾于个人生命权之上。从基本伦理上看,除了一些特殊职业外(如人民警察,消防队员等),个人的生命权应当是大于公共利益的,行政机关不能不顾民众安危,强行采取行政措施。

(二)建立公法相邻关系纠纷解决机制

1.明确公法相邻关系纠纷的诉讼程序

民事、行政诉讼交叉的案件,一般有四种审理方式:一是先审民事案件再审行政案件;二是先审行政案件再审民事案件;三是民事、行政案件分别、同时审理;四是民事、行政案件一并审理。无论是先民后行,还是先行后民,亦或是民行分离,这三种情形发生相邻关系纠纷都能按照普通的民事诉讼程序或者行政诉讼程序单独、分别进行审理,不存在诉讼程序上的不明确,而第四种民事、行政合并审理的情形就存在诉讼程序不明确的问题,合并审理的情况下诉讼程序怎么进行?

民事、行政诉讼交叉的案件一并审理的时候,只能提起行政诉讼,即行政附带民事诉讼而非民事附带行政诉讼,因为新《行政诉讼法》第4条第2款规定了行政审判庭对行政案件享有专属管辖权。即民事、行政交叉案件的相邻关系纠纷,合并审理的时候应当提起行政诉讼,由行政审判庭一并审理民事纠纷。那么,哪些民事、行政交叉案件可以合并审理呢?2015年实施的新《行政诉讼法》第61条规定了民事、行政诉讼交叉案件可以一并审理的两类情形:一是受到行政行为影响的后续民事权利义务关系出现争议,二是行政行为的基础是民事权利义务关系,作为基础的民事权利义务关系出现争议。[8]

2.建立行政行为引发相邻权纠纷的解决机制

《最高人民法院公报》2004年第11期发布的“念泗三村28幢居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”,是最高人民法院发布的为数不多的规划许可侵犯相邻权案例。[9]在该案中,城市规划部门作出了行政许可,虽然法院认定规划许可致使相邻不动产间距缩小、日照时间缩短等侵权事实,但是由于规划许可内容符合建筑技术规范的最低要求,所以法院认定该规划许可是合法的,没有支持相邻不动产权利人的主张。类似案件中,可能出现两种诉讼情况:一是相邻权人以房地产开发商为被告提起民事诉讼,主张采光、日照等相邻权受到侵害,被告则以获得行政许可为由对抗原告主张,法院最后以“公平合理”原则对双方进行判决或者调解;[10] 二是相邻权人以做出行政许可的行政规划机关为被告,以相邻权受到侵害为由提起行政诉讼,法院需要审查行政机关的行政行为是否合法,需要认定相邻权受到侵害是否属实,最后再做出裁判。

这里存在如何认定行政行为效力阻却相邻权问题。如果行政行为违法,当然不能排除相邻权人的请求权。如果行政行为合法,是否一定能排除相邻权人的请求权呢?笔者认为,应当区分不同情况。如前文所说,如果行政行为基于公共利益做出并且合法,则相邻权主体利益应当让位于公共利益,行政行为的合法性可以排除相邻权人的请求权。如果行政行为只是一般意义的例行工作事项,如不动产行政登记、不动产行政许可等,即使行政行为合法,也应当保护相邻权人的合法权益,将行政行为与民事纠纷剥离开来,目的是为了保护相邻权人的合法权益。所以,一般行政行为的合法性不能成为阻却相邻权人请求权的事由,正如本文引言的案例二中,二审法院没有因为行政许可行为的合法性否定相邻权人的请求权。

3.确立民事、行政交叉案件中相邻权主体原告资格的标准

德国发生过一个案件,某公司准备在某地开设化工厂,并申请了行政许可。毗邻该地而居的邻人认为化工厂投产后会降低自己土地的使用价值,化工厂排放的有毒气体也会危及自身生命安全。在该公司办理行政审批过程中,邻人提出抗辩,但被驳回,邻人又针对行政机关颁发许可证的行为提起行政诉讼,也不被法院支持。最后,邻人提起民事诉讼,要求该公司必须通过技术手段处理所排放的有毒气体,否则要赔偿自身的损失,最终,法院支持邻人这一诉求。[11]

从案例中可以看出,相邻关系不动产权利人刚开始对行政许可行为提出抗议时,没有得到法院的支持,但是,其后,该邻人基于相邻权受到侵害的事实,要求赔偿,就得到了法院支持。德国是适用第三人保护规范理论的国家,该不动产权利人第一次提起抗议,没有得到支持,因为当事人不具有主观公权利,亦即行政许可法并没有保护第三人个体利益的目的,该当事人不享有公法相邻权,但是,随后该不动产权利人基于民法上的相邻关系,要求给其造成利益损害的对方对自身损害进行赔偿时,得到了法院的支持。

我国在相邻关系案件中确定行政诉讼原告资格的标准,可以参照德国的做法适用。区分公法规范的立法目的和主体间形成的法律关系性质,判断权利主体享有的是公法相邻权还是民法相邻权,确定原告资格:

第一、如果该公法规范规定了保护个人相邻关系权益,即明确了个人的公法相邻权,则直接确定相邻不动产权利人的原告主体地位,不动产权利人可以依据公法规范主张公法相邻权,提起行政诉讼。

第二、如果该公法规范没有规定保护个人的相邻权,但是依据先行的具体行政行为,给相邻不动产权利人造成利益损害的一方与该权利人形成民事相邻关系,则该不动产权利人可以在后续过程中,基于利益受损事实提起民事诉讼,成为适格的民事诉讼原告主体。

石景山法院审结的两个相邻关系纠纷的行政案件中的裁判思路,对民事、行政交叉案件的相邻权主体原告资格确定具有借鉴意义。一是(2015)石行初字第111号案件中,原告赵某对区城管局提起行政诉讼,赵某认为第三人王某的房屋侵犯了自身通风、采光等相邻权,要求区城管局履行强制拆除法定职责,在这个案件中,因为关联的民事案件中(见2013)石民初字第2740号)赵某的相邻权并没有得到法院的认定,所以行政案件中法官依据民事诉讼裁判结果认定赵某不是相邻权主体,没有支持赵某的请求。二是(2017)京0107行初6号案件中,原告孔某、王某认为北京市规划和国土资源管理委员会颁发的《建设工程规划许可证》中规划的楼间距不符合规定,侵犯了自身房屋的采光、通风等相邻权,要求撤销该许可证。在这一行政案件中,法官认定孔某、王某是相邻权主体,但是由于原告房屋所属楼房与涉案项目新建建筑之间的位置关系不属于《北京地区建设工程规划设计通则》规定的依据《北京市生活居住建筑间距暂行规定》计算建筑间距系数范围,即公法并没有保护该相邻权的意旨,所以法官没有支持原告的请求。

结语

相邻关系的根本宗旨是兼顾平衡相邻各方利益,其中蕴含着处理公共利益的智慧。一方面,私法较粗泛,且缺乏执行力度,通过公法来克服私法在保护私人权利方面的缺陷;另一方面,公法虽然具体,执行力度强,但是灵活性较小,通过私法来弥补公法在实现公共利益保护方面的不足。公法相邻关系法律规制处在公法和私法、公共利益和个人利益交叉点上,有利于顺利解决民事、行政交叉案件中相邻关系纠纷。


 


 

 
责任编辑:邢星