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多重博弈均衡中的法官惩戒体系理性建构——基于帕累托优化视角下组织模式分析研究
作者:沈霞  发布时间:2019-05-30 15:45:30 打印 字号: | |

 任何制度,凡先前者总较粗疏,而后起者就可更加周到。

                              ——[古希腊]亚里士多德

 

司法责任乃司法公正之重要基石,其核心在于构建科学完备有效之法官惩戒体系,真正实现“让审理者裁判,让裁判者负责”。本文在引入博弈论中帕累托优化理念剖析我国法官惩戒体系现状基础上,重点从组织框架及运行机制层面就我国法官惩戒制度体系构建提出见解,以期对当前司法体制改革有所裨益。

一、视角:法官惩戒体系评估的帕累托最优维度

(一)帕累托最优概念源起及核心思想简述

概念源起。帕累托最优亦称帕累托效率,始由意大利经济学家维弗雷多·帕累托在其经济效率与收入分配研究中提出,后学术界即以此命名。核心思想。帕累托最优原属经济学领域概念,其原旨内涵为资源分配所处一种理想状态,即假定固有群体及固有可分配资源,从此分配状态到彼分配状态过程中,如无任何人境况变坏则不可能有任何人境况变好,俗语“利己需损人”;若有人可在不损害他人利益同时而能改善自身处境,他即在资源配置方面实现帕累托优化(此状态即称存在帕累托缺陷),经济效率即实现提高,俗语“利己不损人”。一般而言,达到帕累托最优会同时满足3个条件:生产最优;交换最优;产品混合最优。其中生产最优是指某经济体必须在自己生产可能性边界上;交换最优是指即使再交易个人也不能从中获取更大利益;产品混合最优是指经济体生产产品之组合必须反映消费者偏好。随着研究不断深入,帕累托最优在工程学、社会科学等领域得到广泛运用并成为博弈论重要概念。跨域拓展。运用在组织学领域,帕累托最优即指某封闭系统在该组织结构和机制运行既定状态上,任何改变都不可能使至少一个内部组织或个人在其利益获得或功能实现方面状况变好而不使任何其他内部组织或个人在其利益实现或功能实现方面状况变坏。

(二)法官惩戒体系中帕累托最优效用指标构建

站在权力运行维度,法官惩戒体系本质上可视为基于“权力制衡权力”目标实现之体系,也即以惩戒权存在实现对独立审判权制衡之体系。这种情况下,不仅存在以博弈论观点对该领域“权力制衡权力”基本规律进行理论解释良好条件,而且存在以博弈论中帕累托最优理论对体系中相关维度构建运行状况进行检验评析坚实基础。为此,笔者尝试对法官惩戒体系帕累托最优进行维度和指标构建。过程如下:首先明确核心主体。将惩戒对象、惩戒主体及社会公众作为法官惩戒体系三个核心主体。其次实施利益/功能归类①对惩戒对象而言,其利益和功能实现主要包括依法实施独立审判权(功能正向实现),也包括违法滥用独立审判权(功能负向实现),还包括因拥有独立审判权而获得相关实际利益(主指利益获得,既含合法利益获得也含非法利益获得)。②对惩戒主体而言,其利益和功能实现主要包括对惩戒对象所实施惩戒威慑与惩戒执行,这种威慑与执行若对法官依法履行审判职责、维护法官良好形象起到督促作用则为其功能正向实现,若反之起到侵害作用则为其功能负向实现。③对社会公众而言,其利益和功能实现主要包括依法享有司法体系提供之公平正义(主指合法利益获得),也包括依法参与对司法体系工作实施监督(功能正向实现),还包括对司法系统工作实施不正当或非法干预(功能负向实现)。再次定义概念内涵。法官惩戒体系帕累托最优状态是指在既定法官惩戒体系组织机构和配套制度机制设置状态下,法官能够有效履行其依法独立审判职能,惩戒主体能够对惩戒追究事由有效实施威慑和处理,社会公众充分感受司法公正,无论惩戒对象、惩戒体系抑或社会公众都不可能在不损害对方功能正向实现及合法利益实现同时而能扩大自身功能实现或利益获得。最后设置维度指标。基于核心主体多重利益均衡和利益偏好的综合考量,笔者认为法官惩戒体系帕累托最优状态下三个核心主体利益和功能实现应满足以下三个维度具体指标:①审判权维度。法官独立审判权得到全面依法保护,但所有超越法律赋予法官职权边界行为以及明令禁止法官所能实施行为均准确完备纳入法官惩戒事由体系。②惩戒权维度。法官惩戒各相关主体之间职能切分合理、界限分明、衔接紧密,工作流程完备简约、机制运行顺畅,但又不至于对法官独立审判权造成侵害。③司法公信维度。法官惩戒工作开展具有较好公开度和公正度,社会群体在法官依法审判及相关组织对违法违纪法官依法实施惩戒中充分感受公平正义,但法官惩戒体系作为内部惩戒、事后惩戒之性质并未改变。

二、度量:我国法官惩戒体系建设现状评价反思

总体看我国现行法官惩戒体系与形势任务大体适应,但以笔者所构建之法官惩戒体系帕累托最优指标实施检验评析发现,其帕累托优化空间仍然很大,尤其是法官审判权保护不够与违规行为惩戒不够并存状况仍严重制约司法公信力进一步提升。

(一)惩戒事由设定失当,严重扭曲审判权力合理空间

法官独立审判权得到有效保护是实现法官惩戒体系帕累托最优重要维度指标,首要就是存在对法官合法职权边界之明晰勘定与坚固守护。从此角度讲,惩戒事由就是以否定型语言风格表述法官合理职权边界,以保持法官独立审判权应有空间形状。这必然要求惩戒事由设置必须布局合理、表述精准,但实际情况却是:部分领域该让反占。现行惩戒事由部分项目是以法院行政管理工作所作结论性指标作为依据,这种事由设置初衷还是提高审判质量效益,制度设计价值取向本无可厚非。但由于并非国家层面统一设计,难免存在诸如错案不当的追责等与审判工作运行规律甚至法官惩戒价值取向相矛盾之处,极易导致法官惩戒体系功能实现在某些领域超出其应有边界而造成对独立审判权合理运行空间的无理挤压与蛮横侵占。部分方向该进反退。鉴于法官日常言行对司法公信力之影响,世界各国普遍将“司法外不当行为”作为法官惩戒事由重要类型。我国现行相关法规虽也将“司法外不当行为”作为需实施惩戒之情形,但总体看范围设定过窄问题仍较突出,特别对法官私生活、个人修养、道德表现等方面不仅相关监察机构很少过问,相关制度设计也极少涉及,该管领域未能管到。长此以往,以审判权为中心的法官行为必将出现在其不应存在之空间。部分界线该刚反软。一些惩戒事由表述精确性严重不足、惩戒执行边界含混不清,尤其是“滥用职权”等一般性项目、“不胜任现职工作”等概括性项目、“其他违法乱纪行为”等保底性项目,不仅未能较好体现法官职业特殊要求,且其概念的弹性外延某些情况下既可使严肃的法官惩戒举措变得软弱无力,也可成为行政权冲击独立审判权在制度构建层面的“漏洞”,目前审判权维度离帕累托最优状态确实还有很大距离。

(二)惩戒组织构建失衡,严重异化惩戒主体职权行使

按照组织学观点,一定的结构意味着一定的功能,故组织架构帕累托最优必然为组织功能帕累托最优之前提,这也正是前文将法官惩戒各相关主体之间职能切分合理、界限分明、衔接紧密作为从惩戒权维度实现帕累托最优重要指标原因所在。而据此标准衡量则发现,我国现行法官惩戒体系建构还有极大缺陷并严重制约惩戒体系功能帕累托最优实现。在机构设置上,现在高级及其以下人民法院纪检与监察都是“两块牌子一套班子”,监察权、审理权、处分权集于一身,而对部分地区已经探索成立的法官惩戒委员会具体应该依靠哪个组织对其实施监督,至今也未从国家政策层面明确,权力制衡空白极易导致功能实现异化。在职能分割上,面对当前新旧体制并存、新老机制并行状况,参与惩戒实施组织机构及各类人员职能界面切割也极为模糊,尤其对法官惩戒委员会所应具有何种职权,司法界与学术界均无一致看法,职能契约完备性不足的结果必然就是角色模糊与角色冲突。在体制结构上,现在省以下法院纪检监察部门本身便是法院内设机构,其人员职务晋升、福利待遇等利益事项都受法院管控,人事安排、业务运行也受法院领导,相关人员确实很难始终以超然心态履行职责、扮好“黑脸”。惩戒主体权力的功能实现自然会在诸多担心与顾虑中发生萎缩。

(三)惩戒流程设计欠妥,严重削弱司法机构公众信任

系统帕累托最优根本还是由资源配置引发的经济效益问题,是组织架构与流程机制共同作用结果,故对系统进行帕累托最优考察不仅涉及组织架构也涉及流程机制。按照完备简约、衔接紧密、运行顺畅标准衡量,现在惩戒流程也存在明显帕累托缺陷,并严重侵蚀社会公众对司法机构的信任信赖。突出表现:入口层级偏繁。依据规定,目前对或涉及法官惩戒之事项须待监察部门向本院领导层层报批同意后方能正式启动调查。从理论上讲,层层把关能减少惩戒权滥用,但也给内部包庇留下空间;从实践上看,只要法官被追责都将影响法院形象,一般情况下若非案件影响重大、错案已被证实、追究难以回避等,惩戒启动都可能非正常停滞。分流路径不通表面看所有惩戒事由均是对法官不当行为之否定,但深入分析发现不同类型惩戒事由实际有着对实体正义、程序公平、道德公信等不同司法价值维度的不同偏好。出于对资源节约考虑,惩戒主体在面对不同类型惩戒事由时亦应根据其不同的司法价值取向偏好而在惩戒路由选择上适当有所区别。但目前所有类型惩戒事由均“行走在一条窄道之上”,所有工作流程无论有无实质意义都要“走到”,“一锅煮”方式必然给惩戒资源造成严重浪费。体系衔接过松。对涉及多个惩戒主体事项,具体应由谁主办谁协办、谁先办谁后办等,目前也缺少详尽规范,惩戒工作极易运行不畅。特别对一些案情复杂、定性存疑问题,特殊情况下更易导致九龙治水谁都管或相互推诿无人管。申诉渠道不畅。目前虽规定当事法官在惩戒决定做出后可申请复议和申诉,但复议申诉期间原决定继续执行,同时复议审查与事由惩戒在程序上并无不同,当事法官应采取何种方式举证质证等也无明确规定,申诉复查变得有名无实,权利救济徒成镜花水月,严重削弱司法权威,司法公信维度帕累托改善空间显而易见。

三、优化:改进完善我国法官惩戒体系意见建议

对组织体系来讲,帕累托优化也可看作通过对“制”(权利边界)的最佳设计实现对相关主体“度”(权利空间)的合理明确,表现出来就是通过体系既定权力最佳配置以实现权力赋予与权力制衡最佳结合。对法官惩戒体系来讲,关键就要针对体系内核心主体所对应三个具体指标要求,按照利己不损人原则进行系统改造。至于帕累托优化具体方法,似乎不同领域都有各自招数。鉴于本文重点在解决组织机构和运行机制层面问题,故此处综合参考现代系统工程领域帕累托最优实现路径办法,将法官惩戒体系看作有机系统并从系统的存在逻辑起点、功能体系架构以及信息运行路径维度就我国法官惩戒体系构建提出三点优化建议。

(一)凝聚“精魄”,加快法官惩戒事由体系完善

惩戒事由存在不仅是惩戒体系存在的重要逻辑起点,更给惩戒体系职能发挥明确了范围边界。解决好惩戒事由设置失当扭曲审判权力合理空间问题,关键是要找准站位点、做好加减法、筑牢边界墙,确保惩戒权严格在最优维度范围内运行。

1.强化法理依据。可考虑适时将“在依法保障法官正确行使审判权的同时,依法追究法官因不正当履行职务、不遵守司法外行为规范,并以此导致司法机构形象、司法工作威信受损的责任”等相关表述写入《人民法院组织法》,并在《法官法》“法官义务”中增加“法官应恪守职业道德,严格遵守行业行为规范,自觉树立法官良好形象”等内容,以此为法官惩戒事由的具体分类构建完善提供可靠的法理支撑和依据。

2.标定惩戒外延。综合参考域外做法及本国经验,建议将法官惩戒事由归为“错案追究”“程序违法”“司法外不当行为”3类写入《法官法》。其中“错案追究”情形包括故意违背事实和法律作出错误裁判、因过失导致裁判错误造成严重后果、内外勾结制造假案。“程序违法”情形包括违反诉讼法行为、《人民法院组织法》关于司法决策方式行为及其他违反法律法规行为。对程序违法追究一般应以法官存在故意犯法行为为前提;对因过失出现的程序违法,只有造成严重后果方可启动惩戒程序。“司法外不当行为”情形主要包括违反法官职业道德和伦理规范行为。对笔者所列3类惩戒事由,目前后两类已被学术界和司法界普遍接受,但对“错案追究”则有较大争议。笔者观点是,“错案追究”确有其弊端。这是因为案件实体结果是法官知识水平、经验阅历、社会价值评判等诸因素共同作用之结果,某些情况下很难讲哪个审判结论更接近真相,甚至某些情况下评判错案标准本身就值得研究。但也应看到,一方面真相本是任何案件之客观存在,很多情况下通过主观努力具备认识真相可能,也就是说“错案”不仅是客观存在,而且一定条件下“错案追究”具备实现基础;另一方面,当前我国法官职业化水平较低,“错案追究”既能倒逼法官主动提高审判水平,也能将不能胜任本职法官淘汰出局,以此促进司法审判整体水平提升,“错案追究”具有现实需要。 “两利相权取其重,两弊相权取其轻”,当前实施“错案追究”确属必要。但见利不忘害,为防止“错案追究”滥用,也须严格控制其适用情况,这正是笔者仅列3种“错案追究”情形原因之所在。

(二)重组“骨架”,优化法官惩戒组织体系构建

当前惩戒主体职能发挥之所以出现萎缩扭曲,关键在其独立性欠缺、中立性不足。对惩戒权维度实施帕累托优化,自然应该考虑如何通过调整组织架构赋予惩戒主体相对司法审判主体和社会公众而言的“第三者”身份。据此思路,笔者建议:

1.构建斯隆模型法院-监察组织结构,赋予监察部门作为惩戒主体独立品格。站在监察部门视角,目前法院-监察属典型直线职能型组织结构。此类型结构有其分工精细、便于指挥之优点,但也有上下层职能部门间信息路径长、衰减大之不足,尤因直线部门与职能部门间目标不易统一,同体目标矩力指向的夹角存在不可避免导致整体功能帕累托缺陷,这也正是当前部分法院内部监察机构功能萎缩更为核心原因。鉴此,笔者建议可按斯隆模型目标分两步对法院-监察组织结构实施优化重组。第一步赋予直接领导下级监察机构职权,组织机构由直线职能型转为职能型。第二步将省(含)级以下法院监察部门人员编制、领导关系、经费保障以及人员管理均从本级法院中剥离出来,并成为上级监察部门派驻机构嵌入开展工作,可列席相关会议但不兼任相应职务。监察部门由完全内部职能部门变为在集权下实施分权管理的斯隆模型组织,即成为最高人民法院直隶内部机构体系。这种有分有合的组织结构既有效保留直线职能型组织结构已有优点,也通过省(级)以下法院-监察异体存在有效减少同体存在目标矩力指向分离所产生的功能内耗,继而推动整体功能帕累托优化,可作为一种机构改革考虑方案。至于各级纪检机构设置似以维持现状为妥,因非本文研究重点,故此处不再赘述。

2.合理有机嵌入法官惩戒委员会结构,提升法官惩戒专业化法治化层次水平。目前构建法官惩戒委员会庶为共识,不少地域已有实践,但对设几级、哪级设及人员组成为何、工作方式为何、职责功能为何等具体问题仍存争议。笔者管见,作为组织结构重要类型,委员会具有便于集思广益、易获群众信任等比较优势,但也有责任分散、决策成本高及应用不当易致少数人专制等先天不足,建构法官惩戒委员会亦须对此有足够考量。鉴此笔者建议:①层级构建上,出于对法官惩戒委员会可能工作量、具体职能等考虑,法官惩戒委员仅在国家和省两个层面设立即可。②人员来源上,出于中立性考虑,委员可采取定向分配名额、相关机构推荐、组织审查任命方式遴选产生,确保委员来源多样;基于专业性诉求,成员中法学专家、法院领导和一线法官比例应占大头,主任委员和副主任委员应从中产生。③任务分工上,鉴于“司法外不当行为”及“一般程序违法行为”投诉判断专业性要求较低,可由相关监察部门直接审查,提交法官惩戒委员会事由应仅包括“错案追究”及“程序违法中涉及违反诉讼法”两种,尽力降低组织运行成本。④职能界面上,鉴于法官惩戒本质上仍是内部惩戒而非外部担责,故惩戒决定权及执行权仍应放在监察部门,法官惩戒委员会所作认定意见也应经监察部门主要领导签批同意后方可生效。⑤运行机制上,为避免责任过于分散及少数人专制两个极端,法官惩戒委员会可实行民主集中制与任期制相结合方式运行,普通委员期满即行解职,主任委员和副主任委员经批准可继续留任,但不应超过最高连续任期。为提升法官惩戒委员会审议结果公信度,还应建立履职委员资格定期审查制,如发现委员在任职期间因死亡、移居境外、违法犯罪及必要职务解除等丧失担任委员资格或不宜继续担任委员者,应及时办理解职。

(三)理通“脉络”,促进法官惩戒工作流程顺畅

现代管理学认为,组织功能空间变化和结构调整都将对流程再造提出需求。而流程改造关键目标就要实现“通”与“优”,既确保信息/物质流能沿相关路径成功实现从逻辑起点与终点间顺畅运行,也在尽可能情况下实现相关资源运用最优。按此思路,法官惩戒体系流程再造当前还是要围绕解决入口层级偏繁、分流路径不通、申诉渠道不畅,体系衔接过松、职能界面不清以及专业性不足等问题,重点抓好三个关键性环节优化设计。

一个是突出分流管控抓监察部门工作运行模式构建。基于对不同类型惩戒事由在司法价值层面不同偏好而对惩戒路径选择产生不同诉求之考量,笔者基本想法是,根据可能存在的不同惩戒事由交监察部门层层筛选、分类处理。具体流程可作如下设计:派驻在高级及其以下人民法院监察部门收到投诉信息后,先对投诉进行分类。①若涉及法官“司法外不当行为”、一般“程序违法”,监察部门即开展初查。初查发现投诉属子虚乌有或不构成“司法外不当行为”及一般“程序违法”,即终止调查并报上级监察部门备案;初查认为可能构成“司法外不当行为”或一般“程序违法”,即听取当事法官申辩。再审后若认为该法官不应受惩,可终止调查并报上级监察部门备案;若认为该法官应当受惩,则形成报告连同相关调查材料、当事法官书面意见及证据全面移送上级监察部门。上级监察部门对下级监察部门初查和再审进行书面审查,若认为不应终止调查,可责成下级重查或由本级直查。最终核查情况由初查监察部门通报所派驻法院院长,之后召开院长会议讨论提出惩戒举措并通告当事法官。若当事法官对处理不服,可向上级监察部门申诉,并由上级监察部门重新调查,其结果仍通报相关法院院长,并召开院长会议视情提出继续执行或撤销惩戒举措决定。②若投诉涉“错案追究”或“程序违法中涉及违反诉讼法”,监察部门即开展初查。初查发现投诉纯属捏造等滥用投诉权利,即终止调查并报上级监察部门备案;初查认为可能构成“错案追究”或“程序违法中涉及违反诉讼法”,即听取当事法官申辩。监察部门经过再次审查后,不论当事法官是否构成“错案追究”或“程序违法中涉及违反诉讼法”情形,都要形成书面意见并报上级监察部门。上级监察部门通过书面审查,若认为当事法官行为明显不符合“错案追究”或“程序违法中涉及违反诉讼法”情形,则终止调查;若认为当事法官行为可能涉及“错案追究”或“程序违法中涉及违反诉讼法”,则转法官惩戒委员会审办。

另一个是突出权益保障抓法官惩戒委员会工作运行模式构建。对需法官惩戒委员会审办问题,先由法官惩戒工作办公室召集法官惩戒委员会举行听证会。由派驻在当事法官所在单位监察部门行使控告职责,当事法官出席听证会并有申请委员回避以及有陈述事实、发表辩论意见权力。会后,若该委员会认为事实不清,可要求监察部门补充调查。补充调查后再次举行听证会。会后,若该委员会仍认为事实不清,则按“无责推定原则”直接做出惩戒事由不成立意见。若该委员会认定惩戒事由成立,则由惩戒工作办公室将委员会认定结果报本级监察部门主要领导签批同意后通知当事法官,并将决定送达相关监察部门。由监察部门通告派驻地法院院长。由院长召集院长会议讨论惩处措施。若当事法官不服决定,可向最高人民法院监察部门申请重新审查。转交国家级惩戒委员会书面审查(必要时也可召开听证会重新审理)认为异议不成立,可报最高人民法院监察部门主要领导同意后直接驳回当事法官申请;如果异议成立,可报最高人民法院监察部门主要领导同意后改变省级惩戒委员会认定。

再一个是突出统分结合抓法官惩戒执行部门运行模式构建。对最终认定需实施惩戒问题情况,由相关法院召开院长会议区分问题性质及程度研究提出惩戒意见后转交相关部门办理实施。其中对应给予停职、延期晋升等处理的,交本法院人事部门按干部管理权限和程序依法办理;对应给予党纪处分的,交本级纪检部门依照党纪处分权限和程序依法办理;对应实施警告、记过、记大过等行政处分的,交派驻本法院监察部门依规办理;对涉嫌犯罪的,交派驻本法院监察部门依规将违法线索移送司法机关处理;对应免除法官职务的,交派驻本法院监察部门并协调有关部门按法定程序由人民代表大会罢免或者提请人大常委会作出决定。

四、结语

组织体系帕累托优化是复杂系统工程,既可能发生功能转型,也包括流程再造,还存在结构调整。而此三者虽有联系但更有区别,尤其在组织体系帕累托优化系统工程中有着不同逻辑方位。其中功能转型是逻辑起点,为流程再造和结构调整之依据;流程再造是关键环节,为功能转型之必须、结构调整之依据;结构调整是重要保障,为功能转型和流程再造之必须。现代管理学甚至认为,流程再造核心是面向顾客满意度之业务流程,围绕组织功能帕累托优化而进行流程再造是结构调整之目的,而结构调整只是确保流程再造目标实现必要协同而已。这必然要求法官惩戒体系帕累托优化也需在流程逻辑上有所考量,先目标改造/惩戒事由改造,再流程再造/工作流程改进,后结构配套/组织机构调整,应该成为法官惩戒体系改革必需的基本思维逻辑。这绝非坐而论道的无用之谈。实践反复表明,在逻辑混乱的思维指引下,改革即便未陷入失去目标“为改而改”怪圈,也难逃主次颠倒“削足适履”困境;唯有以正确地图作向导,我们才能在一路披荆斩棘中离“帕累托最优之峰”越来越近。

 

参考文献

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责任编辑:邢星