[设置首页] [添加收藏]
当前位置: 首页 > 知法园地 > 理论研究
关于法院优化营商环境职责与定位的调查与分析
作者:陈石磊、李军梅、马勇  发布时间:2019-08-10 16:28:18 打印 字号: | |

习近平总书记在党的十九大上强调,要“完善法制化、国际化、便利化的营商环境”。营商环境包括政治环境、法治环境、社会环境和市场环境,是影响市场主体生产、经营的各种状况和条件,是一个国家的重要软实力、核心竞争力。深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的十九大精神,建设法治化的营商环境已经成为人民法院的重要工作任务。法院如何充分发挥司法审判的职能作用,营造稳定公平透明、可预期的营商环境,成为一个新的课题。本文拟从世行评判营商环境中与法院工作紧密联系的执行合同及破产办理指标分析,以打造法治化营商环境过程中遇到的问题入手,全面分析法院如何延伸司法服务智能,探讨法院在优化营商环境中的职责与定位。

一、世行评判营商环境指标及相关问题

世行评判营商环境指标中与法院工作紧密相关的两个指标为合同执行指标与破产办理指标,而这两个指标也是在法院日常工作中所遇到的重点与难点。

(一)关于“执行合同”指标及相关问题

“执行合同”指标是衡量司法程序解决商业纠纷的时间消耗与经济成本,以及对司法程序的质量评估。它由三个分项指标构成,每个分项指标的权重分别为1/3。一是诉讼成本,包括平均律师费、法院诉讼费、执行判决的成本,用这些成本占诉讼标的价格的百分数表示;二是诉讼时间,包括从原告起诉到法院受理,从法院审判到裁决生效以及执行判决的时间,用天数表示;三是诉讼程序数量,从2014年开始,该分项指标用司法程序质量指数代替,主要包含法院组织框架和审理程序、案件管理程序、法院信息化及其他争议解决办法四方面内容

执行合同指标中,合同纠纷案件中的执行难的问题一直是难以解决的问题,尤其是涉企合同执行难。执行难现象会对涉企合同案件当事人的合法权益造成严重损害,轻者会导致企业资金链断裂,陷入经营困难,重者可能会导致企业倒闭、破产,由此引发一系列的社会经济矛盾,必将严重影响到区域的营商环境。执行质量和效率均有待提高,执行积案问题仍是困扰法院的一个难题,需要进一步加强重视和着力解决。实际执行率、执行到位率仍需有待进一步提高,执行工作相关措施和机制也需要进一步创新和完善。在“审执分离”制度下,法院自身对合同执行现状没有明确认识、建立在全社会基础上的信用体系不健全也导致许多债务人会采用转移财产甚至注销公司的方法恶意逃避责任,而不会对其将来的业务造成影响。同时被执行人规避执行成为普遍现象。一些被执行人长期找不到,导致法律文书难以送达,财产状况难以查明,执行行为难以实施。再加之社会关注的热点、难点案件及群体性纠纷等案件数量增多,且容易矛盾激化,执行异议、执行复议案件增多,某些当事人为规避执行利用执行救济权利,增加了执行程序的复杂性。这些问题导致执行效率和效果不能满足当前优化营商环境的需求。

(二)关于“办理破产”指标及相关问题

世界银行发布的2019年度营商环境报告中,“办理破产”单项排名指标明显下降。就“办理破产”而言,具体又分为四个小指标:商事破产的时间、成本、产出、清偿率及破产法框架的力度

办理破产指标中,法院亦存在一些需要解决的问题。首先是破产案件的立案难问题,很多破产案件在立案阶段就存在障碍,使得很多案件不能按照现有的法律程序得到立案处理,并且破产案件应该按照其简易程度进行分类,高效率进行破产案件的审理。其次,恶意“逃废债”现象也比较严重,隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告等犯罪行为也一直存在,这对办理破产案件产生了阻碍。另外,破产企业面临着重返市场的问题,对于经历过破产的企业来说,其信用指数在大众眼里有所下降,此时法院应当对积极参与破产的企业进行信用修复,促进其更好地再一次走入市场。最后,提高破产案件的办理效率也是关键问题之一,审理破产案件的法官的执业能力尚需进一步提高。这就需要提高参与破产的司法工作人员的专业性,建立专门的破产审判庭室。

二、打造法治化营商环境面临的问题

当前,法院发挥审判职能不断推进营商法治环境改善,但也存在着诸多不和谐因素,诸如政府与企业、企业与企业之间的法律关系经常发生紊乱、错位,企业的违约、侵权、违法、犯罪等失信现象也时有发生。打造法治化营商环境面临以下问题:

(一)对建设法治化营商环境认识不足,社会群体法治意识尚需进一步提高

近年来,随着人民法院现代化建设的推进,对人民法院推进营商环境的认识虽然有明显提高,但思想认识不到位问题还大量存在。有人认为“法院工作与营商环境”无关,在落实上级有关决策部署,优化营商环境方面缺乏主动作为,还有敷衍应付作表面文章现象。有的服务发展、能动司法的意识不强,在一些地方和领域,不少制度规定考虑比较多的是如何方便司法管理者而非市场主体,不少执法行为多以行政命令方式单方面作出,而考虑市场主体和企业本身的需求不够。人民群众信仰法律、崇尚法治的意识虽有所增强,但是企业和群众对法律信任感还没有根深蒂固,特别是一些群众和企业法人代表“信访不信法、信上不信下”现象还不同程度存在,导致缠访、闹访现象时有发生,影响了法治权威和营商环境。同时,部分企业依法经营、诚信守约的意识还不够强,一些恶意欺诈、合同诈骗的案件,对社会诚信体系的破坏很大。

(二)关于营商方面立法与适用方面需要进一步完善

虽然市场经济法律制度和相关规则有了进一步完善,涉及经济方面的立法步伐也随之加快,立法的数量也逐年增多。但是,仍旧需要进一步健全和完善,立法司法解释的质量也需要进一步提高。一是立法对营商环境的促进和保护不够。以人为本、立法为商的理念尚未完全树立。有些立法项目过于强调对重点领域、国外投资等企业的政策扶持,一定程度上造成了对其他市场主体的不公平竞争。立法中商事主体有序参与的渠道有待进一步拓宽,征求公众意见有的流于形式。商事主体的利益得不到充分彰显。二是立法滞后性比较明显,难以满足经济社会发展和改革创新实践需要。营商法律法规在一些领域仍然处于空白状态。从实践来看,现在民企遇到了像融资难、融资贵、税负重等困难,制度上不完善成为诱发犯罪的重要原因。三是立法司法解释与营商实际工作存在脱节现象。部分法律规定和司法解释过于原则,法律实施达不到应有的效果。如房屋出租税和个人所得税等税收,由于个人收入和租金收入监控手段和扣缴手段缺乏,逃税漏税现象较为突出。四是商事审判理念思维的确立尚需一定时间,保护交易安全及促进交易效率的商事审判理念尚未深入贯彻落实。市场主体的契约意识、规则意识和责任意识尚待进一步提高。

(三)保护投资者权益和解决纠纷的司法渠道有待加强

司法是公平正义的最后一道防线,一个地区营商环境的好坏离不开司法的保障。从完善法治化营商环境角度看,司法需要改进的问题和司法存在的普遍问题是一致的。如司法运行体制存在的问题,司法管理体制不合理,司法监督制约机制不健全,存在案件堆积,判决执行难,司法效率有待进一步提高。

三、法院优化营商环境的职责与定位

人民法院在建设法治化营商环境地位特殊、作用重大。人民法院充分发挥审判职能,全面建设法治化营商环境既有助于充分发挥市场的无形之手在优化资源配置中的决定性作用,预防和减少市场失灵现象,也有助于实现企业、股东、债权人、劳动者以及其他利益相关者之间的清晰法律角色定位,实现各方市场主体各尽其责,维护公平的交易秩序和公开、公平、公正的竞争秩序。

(一)加强法治宣传教育,营造诚信守法的社会氛围。增强社会群体知法、守法的法治意识

法院作为国家的审判机关,立足审判是人民法院基本职能。此外,法院对外通过积极参与法治宣传教育,发挥法院应有的社会价值,让公民敬畏法律、信仰法律,注重对法治理念、法治思维和法治信仰的培育,通过多种形式和途径,弘扬社会主义法治精神,使人民群众充分相信法律、信任法律,自觉运用法律,形成遇事找法、解决问题靠法的行为习惯。使每个人都懂法、守法、信法、用法。法院在司法裁判中“遵守诚信、维护诚信、引导诚信、弘扬诚信”。内部层面包含规范化建设,强调法官群体的自律。外部层面包含诚信指引、诚信教育制度化建设,强调当事人的自律。进一步完善司法管理体制和司法权力运行机制。抓住司法体制改革的契机,进一步规范司法行为,依法保障司法机关独立行使审判权和监督权,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时,进一步加大生效裁判文书的执行力度,并从实际出发,以问题为导向,把广泛听取意见作为一个必经程序,从而真正制定出台能有效化解风险、解决矛盾的方法,为营造良好的营商环境提供坚实的法治保障,努力提高司法的公信力。

(二)提高商事合同纠纷司法效率,健全商事纠纷非诉解决机制,提高审判质效,解决执行难

世界银行评估营商环境中与法院工作息息相关的两个指标,“执行合同”指标与“办理破产”指标,其中效率指标的评判尤为重要。因此,从法院自身工作来看,提升商事合同纠纷的审判效率,提升审判质效是建设法治化营商环境的必然选择。当今,随着社会发展,新问题的出现,法院案件呈现数量激增、内容繁杂的情况。仅以石景山法院为例,近几年来案件受理数一直呈几何级数增长,而且大量的案件标的巨大、法律关系复杂、新的诉讼现象不断出现。面对这种现象,首先,推进信息化在司法审判管理、司法人事管理、司法政务管理等方面的应用,信息化建设是解决和提高法院审判质效的有效途径。其次,要建立审判管理激励机制及完善绩效考核评价体系,优化流程管理和审限管理,提升审判效率。最后,建立商事合同司法纠纷速调、速裁机制,构建多元化商事纠纷解决机制,将纠纷多元化调解功能延伸至基层社区最前端,积极推进法院与政府速调对接中心、行业协会及其他专业机构密切配合,建立行业联动调解、全方位、多层次的商事纠纷多元化解机制建设。促进多元化纠纷解决方式的智能化、高效化。并将清理执行积案作为破解“执行难”的突破口,加快推进各职能部门联动的失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设,对抗拒、妨害、规避执行行为进行严厉打击,对有财产而抗拒执行或规避执行的被执行人,按法定程序列入失信被执行人名单,并依法采取失信曝光、限制融资贷款、限制高消费、限制出境等措施进行联合惩戒。进一步规范执行流程,细化重要节点工作标准,明确执行权力运行边界,通过执行信息公开和全程留痕,切实将解决“执行难”落到实处,依法保障市场主体胜诉权益及时实现。

(三)助推供给侧结构性改革,充分发挥破产审判在优化市场资源配置方面的促进作用,加快破产审判组织专业化建设

一是完善破产程序启动机制,及时受理符合立案条件的破产案件,探索“执转破”案件适用程序及破产案件简易审适用条件,高效率进行破产案件的审理。二是建立破产企业识别机制,按照“多兼并重组、少破产清算”原则,妥善处置“僵尸企业”。坚持市场化导向,对丧失自我修复发展能力、不宜保留的企业,依法及时启动破产清算程序,使产能有序退出市场。对暂时陷入困境的企业,通过破产重整、和解等方式,促进其债务重整、产业升级,焕发活力,帮助其重返市场。做好建立市场化、常态化、法治化市场主体救治和退出机制的基础性工作。充分运用债权人会议、破产撤销权等法律制度,努力提高对债权人的保护力度和破产债权清偿率。三是建立完善法院与政府之间破产工作协调机制,由法院、政府等部门相互配合的机制,统筹破产相关工作,一体解决破产工作指导、职工安置、维护稳定等工作。四是加快破产审判组织专业化建设,提升破产审判组织和队伍的专业化水平。切实完善破产审判绩效考核等相关配套机制,提高破产审判工作效能。

(四)规范司法行为,强化公正司法、严格司法

牢固树立尊重法律、敬畏 法律的理念,规范法律适用,严格裁判标准,严格遵守法定程序和审限规定,自觉遵守法官行为规范,依法保护一切当事人的诉讼权利和实体权益,坚决防止审判执行中不依法办事的不作为、乱作为行为。增强敬业精神和责任意识。要加强刚柔并济的能动干预机制,从法官的角度来说,“能动干预”就要主动参与诉讼诚信体系建设,通过诚信引导,宣传教育彰显为民情怀、传递司法温情,增强示范效应;同时充分利用各种诉讼手段、司法策略和裁判技巧,有效甄别、防范、制裁虚假诉讼行为,揭开虚假诉讼面纱。坚决整治人民群众反映强烈的“六难三案”问题,进一步提升法院整体形象。防止和克服精神懈怠、办案拖沓、工作马虎等问题,杜绝庭审中的随意行为和裁判文书的低级错误,不断提高审判质量和效率。牢固树立正确的权力观,强化廉洁自律意识,筑牢拒腐防变防线,确保正确行使审判权、执行权,防止出现司法不廉行为。积极开展案件评查和审务督察,严格落实司法责任,通过专项检查、召开座谈会等方式对审判执行工作开展全面督查,以责任落实促进良好营商环境建设。开展法院文化建设,严格落实“三同步”原则,通过新闻发布会集中发布优化营商环境、保护知识产权、开展执行会战等工作情况,传播法治正能量。为服务保障营商环境建设提供有力保证。

(五)完善商事纠纷预防机制,保障区域营商环境稳定

一个地区的营商环境的优劣取决于多个方面,而商事纠纷的多少、解决情况也是体现着营商环境的优劣。现如今,随着社会的高速的发展、一些新兴概念的提出,高科技产业、旅游业、零售业、建筑业等行业蓬勃发展,商事纠纷也趋于多元化、复杂化和疑难化。这些不仅给法院审理工作带来了较大的难度,如处理不当更易引发群体性纠纷,也会大大影响区域营商环境的稳定。面对出现的新情况、新问题,法院应立足审判工作,积极延伸审判职能,建立商事纠纷预防机制,能一定程度上的从源头上减少商事纠纷,为优化营商环境作出贡献。商事纠纷预防机制以控制矛盾源头为重点,可以细化为“事前预防、事中控制、事后补救”三个机制。根据商事纠纷的特点和规律,寻求最佳解决方式,力图使商事纠纷在未形成诉讼前或为发展成群体性诉讼纠纷前即得以有效化解,变单纯的被动审案为审判、预防两手抓的工作模式。首先是“事前预防”机制。事前预防是指法院在发现矛盾苗头后,采用适当介入的方法,及时做出正确判断,将纠纷及时化解于诉讼前。如发现案件背后存在苗头性问题,并有可能形成群体性纠纷或造成巨大影响的,及时把握时机,向有关企业提出改正建议,来消除隐患、解决问题。同时加强与企业的定期沟通。定期走进企业或邀请企业参加座谈,形成“点对点”、“点对面”的交流方式,畅通信息渠道,及时掌握企业的共性、个性问题及隐患,提出防范建议。其次是“事中控制”机制。事中控制主要针对已经形成的群体性纠纷,防止矛盾的升级与蔓延,控制群体性纠纷的范围与影响。一方面积极调解,缓和矛盾。另一方面建议企业及时调整,消除潜在纠纷。最后是“事后补救”机制。事后补救的目的在于针对因企业自身制度不完善、操作不规范等问题导致的重复诉讼,有针对性地开展法律服务,帮助企业堵塞漏洞。通过发送司法建议,开展法制培训,组织案件旁听等方式,使企业针对诉讼中反映出的问题进行反省,更清晰地认识到自身企业的问题,从而有针对性地进行纠正和防范。通过从源头上减少商事纠纷,在过程中控制纠纷,在事后解决纠纷,达到全面的减少地区商事纠纷及更好的解决地区商事纠纷的效果,从而优化区域营商环境。


 
责任编辑:邢星