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关于探索“京津冀”跨域巡回审判模式的调查与思考——以首钢迁安巡回法庭为范本
作者:高虹、闫辉、王华伟、牛毅刚  发布时间:2019-10-09 16:31:12 打印 字号: | |

巡回法庭制度是指人民法院为方便群众诉讼,根据本地实际情况,在所辖区域内定期或者不定期地巡回流动,深入农村及交通不便、人员稀少等偏远地区,就地立案、就地开庭、当庭调解、当庭结案的一种审判方式。受到地域管辖限制影响,各地人民法院的巡回法庭基本建在本行政区域内,通常以派出法庭或流动审判的形式出现,方便地区群众诉讼的同时减少本部法院的审判压力。而随着京津冀协同发展战略的深入,围绕推进形成北京新的“两翼”,构建和提升“2+4+46”的产业合作格局,[1]一般性产业特别是高消耗产业,区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业,部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务,部分行政性、事业型服务机构和总部等四类非首都功能将被重点疏解。[2]产业的转移带动了企业职工及家属的迁移,以首钢为例,早在1958年在河北成立了首钢矿业公司,北京户籍12000余人常年居住河北迁安矿区工作生活,伴随着当地居民对司法的需求,石景山区法院于1991年经北京市高级人民法院批准成立了全国法院系统唯一一个跨省巡回审判法庭——迁安矿区巡回法庭,经过26年巡回法庭工作经验的总结,形成了具有可借鉴、可复制的异地巡回审判的工作模式,同时巡回法庭运转过程中出现一些法律问题需要深入研究,进而完善跨省巡回法庭制度,推动京津冀法治协同发展。本文以迁安矿区巡回法庭(以下简称迁安巡回法庭)为范本,全面分析法庭成立背景、现实意义、运行模式、存在问题及完善建议。

一、迁安巡回法庭的成立背景

(一)首钢迁安矿区基本情况

   首钢迁安矿业公司系首钢总公司的直属子公司,于1958年成立并建矿,位于河北省迁安市(原为迁安县)辖区内,距北京市约250公里。该公司矿区面积约56平方公里,辖区虽从行政区划上属河北省迁安市管辖范围内,但当地对其并不行使行政管理权。辖区内除首钢迁安矿区企业及总公司驻该地区的其他企业外,设有1个首钢矿业公司领导下的街道委员会(以下简称首钢矿山街委),下辖8个居民委员会。首钢矿山街委受北京市石景山区人民政府和首都钢铁公司双重领导,编制和经费由首钢公司负责。[3]对口单位北京市石景山区苹果园办事处。

首钢矿山街委不同于北京街道办事处和居民委员会,其作为政府派出机构,代行部分政府职能。该委员会下设四个科室,分别是政工科、管理科、民政科和劳动科。其中,政工科主要对口首钢钢铁公司或首钢矿业公司,负责贯彻党的政策方针;管理科主要对口首钢钢铁公司或首钢矿业公司,主要负责监督、指导首钢下属的12家集体所有制企业;民政科主要对口北京市残联、北京市住建委及北京市文化局等多家单位,负责落实惠民政策;劳动科主要对口北京市人力资源与社会保障局。首钢矿业公司建法制处,除履行矿业公司相关职能外,主要负责石景山法院巡回办案协调工作。[4]

50多年来,首钢迁安矿区作为一块“飞地”,一直由北京市行使党政关系,矿山街委的北京户籍居民与居住北京市城镇人口的社保、医疗、卫生教育等待遇相同,首钢矿业子弟学校作为北京最远的高考考点,为首钢矿山职工子女就近上学提供着便利。首钢迁安地区北京居民在矿区街委和首钢矿业公司的带动下,生活、工作、学习平稳有序进行,可以说迁安矿山地区是北京传统重点产业向河北辐射的重点区域之一,具有历史时间长、居住人口稳定、机构服务保障组织相对健全等特点,在京津冀合作发展中发挥着至关重要的作用。

(二)迁安巡回法庭发展历程

据资料记载,首钢矿业公司自迁入迁安地区后,矿区职工和居民的司法管辖权问题一直存在争议,为解决首钢迁安矿区职工及其家属的诉讼难问题, 1981年经首钢矿山公安处与石景山法院协商并报请北京市高级法院决定(口头答复),首钢迁安矿山公司所属职工及其家属的各种诉讼案件由石景山法院暂行管辖。

1985年石景山法院发布石法发4号文《关于增设首钢迁安矿区巡回法庭人员编制和需用资金、车辆的请示》。[5]1991年在签订《石景山法院与首钢迁安矿区公安处关于在矿区设立巡回法庭问题的协议书》[6](以下简称“巡回法庭协议书”)的基础上,正式在首钢迁安矿区设立全国唯一一个跨省的巡回法庭(未纳入国家司法编制),并出台《石景山法院关于进一步加强首钢迁安矿山巡回法庭工作的意见》[7](以下简称“迁安法庭工作意见”)。根据协议书及迁安法庭工作意见,巡回法庭主要负责办理民事、告诉、执行等案件,组成人员由民庭、告诉庭、执行庭等部门派出,民庭负责牵头。每双月巡回办案一次,时间为6至10日,主要办理被告住所地或经常居住地在首钢矿山辖区内的民事案件,原告系首钢矿山职工家属但被告正在被监禁、劳教的民事案件,石景山法院法律文书中有执行内容的执行案件和一审审结的申诉案件等。

2006年及2012年,先后由负责迁安巡回审判任务的民一庭及五里坨法庭根据当地案件情况及法院实际工作情况对首钢迁安矿区巡回法庭办案规定进行细化,相继制定完善了《首钢迁安矿区巡回法庭办案细则》(以下简称法庭办案细则)。[8]但由于近年来石景山本院案件数量持续攀升,编制人数与案件增长速度不成正比,“案多人少”矛盾突显,法官办案时间日趋紧张,为此2012年矿区巡回法庭细则将两个月一次的巡回时间调整为每季度巡回办案一次,每次巡回时间为5个工作日。巡回期间所受理的案件均应适用简易程序在本地安排开庭,如无特殊情况,应当一次开庭审结。提高当地审理案件质效的同时,减少当事人往返两地的诉累。

2016年,石景山法院与首钢矿山街委签订法治共建协议书,除了明确巡回审判工作制度外,还将该院与辖区各街道建立的“五联五进”党建共建机制辐射到迁安矿区街道,[9]助力迁安矿区法治建设。

回顾迁安巡回法庭26年发展历程,融入了几代石景山法院人的心血,换来的是首钢迁安矿区的和谐稳定,赢得的是当地群众对司法工作的充分肯定。多年来,北京法院跨省对河北迁安矿山地区的案件行使司法管辖权,虽然法庭人员编制、司法管辖争议权等问题至今尚未定论,但当地群众的案件纠纷得到了法院的有效化解,也可谓是跨省异地巡回审判有效尝试。

二、迁安巡回法庭设立的现实意义

(一)迁安矿区企业及群众的司法需求不断增加

经过40多年的发展,首钢矿业公司已经成为从事采矿、选矿、球团、烧结、机械制造、矿车制造、电力修造等多行业的国有大型矿山企业,是首钢重要的原材料生产基地,有各类厂矿、子公司20多个单位。

同时,由于地域和历史的原因,首钢矿业司已集生产和生活于一体,负责首钢迁安矿区的社会管理和居民生活服务。据不完全统计,矿业公司户口包括北京籍户口、河北籍户口及暂住户三种类型。辖区现有矿区内职工有5万余人(含在职和退休),登记失业人员超过3000人(含家属)。其中:持北京户口的职工有12000余人(含在职和退休),持河北籍户口的职工人数约为22000余人,持暂住户口约15252人。[10]   

随着疏解非首都功能以及“京津冀”协同发展战略的推进,首钢迁安矿业公司逐步发展壮大,功能定位趋于多元,越来越多的北京居民,特别是企业职工家属随迁到当地居住生活,给当地企业、街道社区在维护地区稳定、强化社会保障、促进家庭关系稳固和谐等方面都带来较大压力,企业及当地群众对于司法的需求越来越强烈,巡回法庭设立的必要性日趋凸显。

(二)迁安矿区案件数量逐年增长、案件类型多变

2012年-2017年迁安地区案件审理情况

年份

刑事案件

民商事案件

执行案件

行政案件

2012年

12件

32件

7件

1件

2013年

8件

34件

15件

0件

2014年

6件

45件

15件

0件

2015年

5件

49件

27件

0件

2016年

3件

65件

21件

2件

2017年

3件

106件

27件

1件

课题组对近六年受理的迁安矿区案件进行分析(详见列表),发现迁安矿区地区随着经济社会的发展,刑事案件数量呈现逐年减少态势,以往盗取矿石、侵吞国有资产等刑事案件得到有效控制,矿区社会治安总体状况良好。但民商事案件及数量逐年增加,特别是近年来随着国家“京津冀”协同发展战略的实施,首钢停产搬迁、矿区转型升级后,企业职工分流引发的劳动争议案件、买卖合同等案件增多,以及部分新类型案件明显增多。以2012年和2017年受理的迁安民商案件进行对比,2012年受理迁安矿区当地婚姻家庭、析产继承类等家事案件23件,占全部民商事案件的71%,2017年迁安矿区当地婚姻家庭、析产继承类等家事案件15件,劳动争议案件13件,民间借贷、买卖合同等商事案件61件,劳动争议、买卖合同、民间借贷等类型案件占民商事案件的69.8%,出现了技术委托开发、特殊侵权等新类型案件。

随着首钢迁安矿区经济社会的发展,企业数量的增多以及居民稳定的生活,当地案件特点已由以家事案件为主转为家事案件、劳动争议以及合同等案件多元化发展趋向,案件数量逐年增多,巡回办理压力逐年增大。

(三)首钢矿区社会治理出现新情况、新问题

首钢搬迁调整后,首钢在迁安市的投入力度越来越大,首钢矿业公司的规模也越来越大,导致了首钢迁安矿区的职工人数、外来人口、施工人员日益增加,矿区管理的幅度和难度越来越大。另外,近年来首钢矿业公司所属企业事业单位进行经营型结构调整,减员增效,大量职工离开企业进入社会,给当地企业、街道社区在维护地区稳定、强化社会保障、促进家庭关系稳固和谐等方面带来了较大压力。

企业、矿区街委迫切需要司法职能的延伸,通过深入企业调研、指导、培训,帮助企业解决生产经营、用工管理等方面存在的问题,提升企业应对法律风险的能力。通过深入社区开展普法宣传,加大对人民调解组织得到培训力度,进一步提升社区群众的法制意识,增强社区的和谐稳定。

迁安巡回法庭的设立不仅解决几十年来首钢矿区职工和家属诉讼难问题,还为企业、群众带来了高质量的法制宣传和法律咨询,成为当地不可或缺的群众连心桥、企业发展的助推器。

三、首钢迁安巡回法庭运行模式

面对新形势、新任务,石景山法院始终注重运用信息化、调解多元化、一站服务等方式不断丰富迁安巡回审判内涵,不断改进工作的方式方法,探索建立了“一点三线三融合” 异地巡回审判模式,方便群众诉讼,服务企业需求。至今,迁安巡回办案已达200余次,处理各类案件5000余件,绝大多数案件就地审结、及时执行,民事案件调撤率保持在80%以上,及时有效化解矛盾纠纷,解决了当地群众诉讼难的历史问题。

“一点三线三融合”异地巡回审判模式,即牢牢把握党建工作制高点,以“一站式审理”为主线,促进巡回审判与矿区社会稳定相融合,“定制法律服务”为引线,促进巡回审判与矿区经济发展相融合“人才双向培养”为支线,促进巡回审判与矿区法治建设相融合。

(一)牢牢把握党建工作制高点,深入推动“五联五进”,加强与迁安矿区法治共建

迁安巡回审判以服务京津冀法治建设一体化为工作理念,依托“五联五进”党建共建平台,以党建带队建、强联络、促审判,不断推进与迁安矿区的法治共建,努力促进地方法治实现。一是法治联建,司法保障进矿区。选派审判业务庭党支部书记和业务骨干定期到迁安矿区走访调研,助推迁安矿区企业转型升级工作顺利进行,努力实现矿区重大决策与法律预防同步,纠纷处理与司法调处同步,为促进法治矿区建设提供坚强的司法保障。二是普法联动,法制宣传进矿区。组建法制宣传服务队,根据矿区企业和人员结构特点,选取矿区群众普遍关心的法律问题,定期到矿区开展普法讲堂、提供法律咨询,创新普法宣传形式、丰富普法宣传内容,大力开展普法宣传,着力提高矿区人民法治素养和道德素质。三是矛盾联调,平安共建进矿区。搭建司法调解与人民调解联动平台,加强法官对矿区人民调解员的工作指导,引导人民调解员做好矛盾调解工作,提高人民调解的规范化与成功率;对于涉及敏感因素的案件及信访案件,与矿区司法工作人员积极沟通,及时互通信息,妥善处置;矿区司法工作人员在必要时配合法院开展文书送达、现场勘验等工作,提高司法行为的群众认同度。四是困难联帮,志愿服务进矿区。与矿区开展结对帮扶,由区法院五里坨法庭牵头组成共建工作小组,定期走访慰问矿区困难群众和弱势群体,提供力所能及的援助和帮扶,通过困难帮扶、青少年帮教,空巢老人慰问等活动,为弱势群体献爱心。五是活动联办,文化生活进矿区。以矿区企业大舞台作为文化交流平台,组织法院干警、矿区职工及家属开展共建联谊活动,搭建行之有效的活动载体,通过组织形式多样、群众喜闻乐见的文化活动,丰富矿区人民的精神生活,拉近法院干警与矿区职工及家属的距离,构建培育法治文化。

(二)以“一站式审理”为主线,坚持司法为民,促进巡回审判与矿区社会稳定相融合

迁安巡回法庭始终坚持以人民为中心的审判理念,建立跨域远程立案系统,探索“当地开庭、当场调解、当庭审结、当地执行”的“一站式”工作机制,为当事人提供一站式综合服务。一是建立跨域远程立案系统。积极推进“京津冀”法院跨域立案一体化工作,于2017年6月7日在河北省迁安首钢矿区巡回法庭正式开通跨域远程立案系统,迁安矿区当事人立案只需携带身份证件,通过设置在巡回法庭的自主立案终端系统扫描、拍照、上传起诉书等立案材料,就可以完成远程立案,立案时间由原来的二天缩短为现在的20分钟,大大减轻了首钢迁安矿区当事人的立案负担,为巡回法官提前了解案件、就地调处案件奠定了基础。 二是推行“假日法庭”。迁安巡回审判任务由民事审判庭、立案庭、法警队、书记员室、办公室等多部门人员协作承担,打破了传统“八小时”工作常规,节假日审理执行案件,晚间开展送达工作,有效提升案件质效,减少当事人诉累。三是实行“事前预防-事中调解-事后回访”工作法。事前结合典型案例进行普法,提高当地群众法治观念;事中加大调解力度,缓和双方当事人矛盾;事后针对存在复发隐患或信访因素的案件,深入当事人家中定期开展回访疏解工作,消除不稳定因素,有效促进社会稳定。四是与当地建立协作联动机制。与当地街委及矿业公司建立协作联动机制,定期通报案件情况,就案件审理中发现的不稳定因素,畅通沟通渠道,及时研判会商,制定工作预案,联动化解矛盾纠纷。

(三)“定制法律服务”为引线,坚持因地制宜,促进巡回审判与矿区经济发展相融合

结合迁安矿区当地实际,按照精细化、个性化的要求定制法律服务。一是建立多元调解工作站。[11]多元调解工作站由巡回审判法官、人民调解员、人民陪审员以及矿区街委工作人员组成,采取巡回审判法官季度巡回办案、人民调解员和矿区街委人员长期派驻的工作模式。多元调解工作站的建立充分调动了当地社会力量参与纠纷矛盾化解工作,已成为当地群众法律问题咨询的窗口,成为诉讼纠纷前期调解的平台,成为普法宣传的阵地,也成为法官巡回办案前期案件排查的有效工具。二是典型案例公开审理。选取劳动争议、高度危险责任纠纷等关系人民群众切身利益的案件,面向矿山群众以百人旁听形式进行公开审理,并积极邀请媒体记者前来采访、报道,提高人民群众法律意识。三是建立社会普法流动站。深入社区开展普法教育、接受群众咨询,营造尊崇宪法、信仰法治的良好舆论氛围。至今巡回法庭共开展各种形式的法制培训、讲座累计70余次,接待咨询人数超过3000人次。四是积极调研企业需求。及时把握北京非首都功能疏解工作中企业存在的现实困难和司法需求,通过实地走访、座谈交流等方式,积极开展专项调研,找出问题根源和矛盾焦点,引导企业正确处理法律纠纷,提升企业法律风险应对能力,前置矛盾化解关口,促进生产经营活动顺利开展,保障矿区和谐稳定。

(四)以“人才双向培养”为支线,坚持以人为本,促进巡回审判与矿区法治建设相融合

与矿区企业建立并实施了双向互动的应用性人才培养机制,构筑了人才专业发展的实践平台。一是建立民商事纠纷预警机制。随着矿区转型升级,矿区纠纷不再局限于婚姻家庭、民间借贷等传统案件,涌现出因停产职工分流安置涉及的劳动争议、企业改制等新类型纠纷和社会生活问题。定期选派经验丰富的法官深入矿区企业讲授法制课、接受法律咨询、开展专项调研,组织资深法官就职务犯罪预防、企业劳动争议处理、公司法实务等问题对首钢矿业公司职工进行专题培训,结合审判实践中发现的问题,就企业制度、财物管理等方面提出有针对性的法律建议,帮助矿区企业平稳度过改制转型期。二是建立迁安矿区实践教学基地。实践教学对培养人才的创新思维和实践技能有着非常重要的作用,每年组织新进人员、选派青年法官到迁安矿区学习交流,培养群众观念,掌握群众工作方法,深入了解迁安矿区司法需求,让青年法官在基层的熔炉中受得住锤炼,经得起考验,进一步提高法律素质和业务能力。三是建立人民调解员学习制度。着力完善多元化纠纷解决机制,面向人民调解员采取专题讲解、实战演练等形式,定期就人民调解工作涉及的法律知识、调解技巧等问题开展专题讲座、研讨会、座谈会,提升当地人民调解员业务水平,有利于合理配置司法资源。四是与区劳动人事争议仲裁院建立案件通报制度。通过劳动争议案件七方联动机制,采用案件季度通报方式,加强法院与劳动人事争议仲裁院沟通交流,推动共同化解涉众劳动争议纠纷案件,有力维护矿区劳资关系的和谐稳定。

“一点三线三融合”巡回审判工作机制的探索与完善,是迁安巡回审判经验理论与实践的高度融合,契合当地企业、群众对司法工作的需求,充分体现了北京法院在异地巡回审判中的大局意识以及司法为民的情怀,对推动“京津冀”司法协作具有借鉴价值。

四、迁安巡回审判存在的困难和问题

近年来,首钢迁安矿区企业形势、当地群众的司法需求及人民法院的工作任务都发生了很大变化,迁安巡回审判工作模式虽然已经逐渐完善,但在巡回审判中政策指引、法律适用以及工作模式上存在的困难与问题尚未得到有效解决,一定程度上影响了巡回审判制度的发展。

(一)跨域巡回办案管辖权问题尚存争议

根据巡回法庭协议书以及法庭办案细则等项规定,石景山法院受理被告住所地或经常居住地系首钢矿区内民事案件,以及原告系矿区职工家属,被告正在监禁、劳动教养的民事案件。受历史传承影响,部分首钢迁安矿区发生的刑事、行政等案件也由区法院进行审理。除了上述文件就管辖问题进行约定外,迁安巡回法庭的管辖权问题未得到上级法院或相关部门的正式文件或规定予以确认。

大部分迁安当地户口的当事人以及当地住所的公司在石景山法院受理相关案件后,管辖权异议成为他们诉讼的必经程序。例如,2014年,石景山法院受理一起原、被告均为河北户籍的机动车交通事故责任纠纷一案时[12],被告以侵权行为地、被告住所地均为河北省迁安市而提出管辖权异议,虽然一、二审认定“依据石景山法院与首钢迁安矿区公安处的协议,石景山法院具有管辖权”,但与民事诉讼法[13]关于管辖问题的规定,尚存在出入。结合本案,上级法院虽然按照惯例认定石景山法院具有管辖权,但对于与首钢迁安矿区公安分处签订的协议的效力仍提出质疑。

追根溯源,自1981年开始,河北、北京两地法院就对首钢迁安矿区的司法管辖权问题存在争议,至今仍未有相关政策文件对此问题予以圆满解答。虽然跨省审判缺乏法律依据,但为了解决当事人诉讼难问题,及时满足人民群众的司法需求,石景山法院依然坚持巡回办案26年,得到当地群众的广泛认可。

(二)跨域巡回办案法律适用存在争议

在审理迁安矿区刑事案件时,一些经常居住地和户口均为河北省的居民在矿区内发生故意伤害、盗窃等刑事案件后,移送到北京法院进行审理时,会对河北与北京两地法院起刑点和量刑标准等问题提出置疑。实践中,例如盗窃、诈骗等侵财类案件,各地法院在认定起刑点标准上可能存在出入,如果按照当地标准不构成犯罪,而北京标准认为构成犯罪,则对于被告人特别是非京籍被告人是否应当惩处值得商榷。

对于判处缓刑的京籍但经常居住地在河北迁安矿区内的被告人,目前仍由石景山区司法局负责执行和完成矫正工作,但根据《社区矫正实施办法》[14]的规定,缓刑、假释人员有不适宜继续适用缓刑、假释的情形,应当撤销缓刑的,应当由居住地同级司法行政机关向原裁判人民法院提出。首钢迁安矿区地处河北迁安矿区,对于缓刑、假释人员的考察和矫正由北京进行多有不便,相关人员的监控存有盲区。

按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》[15],人身损害赔偿案件中的残疾赔偿金、丧葬费、被抚养人生活费、死亡赔偿金等费用均按照受诉法院所在地相应标准计算。按照相关规定,只要北京法院受理了首钢迁安矿区内发生的人身损害赔偿案件,无论受害人是为京籍还是非京籍,相关费用均应当按照北京标准计算,以至于赔偿义务人对于案件赔偿标准争议较大,相关案件上诉比例高达90%以上。

(三)送达、调查取证、执行困难影响办案效率

在审理迁安地区民商事案件中,一些当事人对于诉讼有抵触情绪,以自己户口在矿区为由拒绝出庭应诉,使得送达无法顺利完成。巡回办案时间有限,审判人员不可能为完成一名当事人送达工作,多次前往当事人住址、单位等其他可能出现的地方。另外,办案时间的短暂也使得送达工作无法通过司法专邮的方式完成。因此,在迁安当地采用缺席审判或者拘传的方式保障诉讼程序顺利进行不具备现实操作性,致使部分简易案件难以在当地就地化解,被迫带回北京进一步调处。

对于需要调取证据的案件,除了在巡回办案期间外,法官需要多次往返两地进行工作。另外,对于无法在巡回办案期间收集到证据而需要较长举证期限的案件,当事人为了完成提供证据材料、参加庭审等诉讼活动只得多次往返于矿山和北京法院之间,既浪费司法资源又增加当事人的诉讼成本。

对于受理的当地执行案件,执行法官要驱车前往矿区调查被申请人状况,从而制定执行工作方案。执行工作对及时性要求较高,需要在尽可能短的时间内查清被申请人财产状况并依法进行财产扣押、冻结、划拨等工作,目前巡回办案方式对于执行工作涉及较少,难以保证当地案件的顺利执结,一定程度上影响了生效法律文书的内容的实现。

(四)本院办案压力与巡回审判压力叠加

近年来,石景山法院本院受理案件持续增长,民商事案件更是增幅明显,[16]案多人少矛盾十分突出,院内办案时间十分紧张,院内加班结案与巡回办案的矛盾开始凸显。基于这一情况,自2012年起巡回审判的时间由原来的二个月一次调整为每季度一次,每次巡回办案5天。巡回审判打破正常工作常规,形成白天、晚上全天侯办案模式,工作十分紧张,法官及工作人员压力不断增加。

此外,随着驻矿区企业和周边企业构成的变化,矿山社区居住人员的构成也发生了很大变化,除原来首钢矿业公司的职工和家属长期居住在矿区小区内,首钢建设集团、首钢勘验公司勘察队、迁安中化煤化工有限公司等直属于首钢总公司或与首钢总公司有关的单位职工及家属也长期生活在矿区小区内,另外近年来矿山街委所辖区域内融入了大量矿业公司以外单位的职工,巡回法庭的巡回审判工作不仅要满足矿业公司职工和家属的司法需求,而且还要负担解决其他企业职工、家属及其他住所地或经常居住在矿区人员的纠纷任务,这一客观情况也大大增加了巡回办案的压力。

(五)司法为民在细节上难以得到保障

由于迁安巡回审判的时间有限,一些工作难以在迁安矿区当地开展,一定程度上增加了当事人的诉累。例如,当事人上诉问题,矿山当事人在法官巡回审判期限办理中没有提出上诉,但对于裁判不服,又没有聘请律师的,常常会因对法律程序和所需文书、材料不知晓往返河北及北京两地办理上诉事宜。关于诉讼费用减、缓、免的问题,涉案当事人在无力交纳诉讼费的情况下,提出减、缓、免的申请,法院需要就其申请及材料进行严格的审查及审批程序,巡回办案就地立案无法保障弱势当事人的合法诉讼权利。

另外,近年来随着矿山企业及群众法律意识的不断增强,希望法院经常性深入开展宣传工作的声音越来越强烈,但受人力、物力等方面因素限制,目前巡回办案只能保障每季度开展一次,巡回办案更多的精力投身于审理案件,深入当地普法宣传工作的时间相对有限,加之迁安矿区办公时间不固定、法庭旁听席位有限,当地群众旁听案件的次数相对较少,巡回办案无法广泛满足当地群众、企业的司法需求。

(六)巡回办案法官人身安全存在隐患

一般情况下巡回办案人员为3-5人,当地外出调查及送达均由1名法官和1名助理或书记员完成,迁安矿区地形复杂,有些当事人并非在矿山街道居住,而居住在偏远山区或矿山、水厂等地,为了保障案件能够及时在当地审结,减少当事人诉累,巡回法官多数情况下只能采取晚上送达、白天开庭的方式,前往偏远地区进行送达。部分矿山地区当事人文化水平不高,法律知识匮乏,对巡回法官审理当地案件存在偏见,常常发生不配合送达、调查的事件,外出送达及調查的法官人身安全也存在隐患。另外,矿区巡回法庭缺乏必要的安检人员、安检设备以及录音录像设备,一旦发生扰乱法庭秩序或侵害法官人身权利等突发事件,巡回办案法官易陷入危险境地。

让普法宣传惠及首钢矿区所有群众是迁安巡回法官的愿望,北京法院的巡回法官们也曾经试图到周边有企业职工、家属驻扎的村镇进行普法宣传,但都被村民阻拦在村外,普法宣传工作受到影响,一定程度上也影响了法官的司法权威。

五、完善跨域巡回审判模式的工作建议和设想

大力推进巡回审判,无论是对于着力提高服务大局的针对性,切实解决经济社会发展过程中的突出问题,还是对于增强审判工作的辐射效应,争取人民法院工作取得最佳的法律效果和社会效果,都将产生积极作用。[17]多年来,首钢迁安矿区巡回法庭在“京津冀”协同发展的政策指引下,秉承司法为民宗旨,化解异地矛盾纠纷,对促进矿区社会和谐稳定及经济发展发挥了不可替代的作用,在矿区具有了较广泛的群众基础。跨域巡回审判模式的建立和完善对于北京非首都功能的疏解,特别是对雄安新区等重点区域内的司法协作具有借鉴价值。[18]为了进一步完善首钢迁安巡回审判模式,解决审判中现实困难与问题,石景山法院提出如下工作建议和设想。

(一) 探索建立“京津冀”跨域巡回法庭管辖权制度

首钢迁安矿区作为首钢企业、职工的重要承载地之一,对于疏解北京非首都功能发生了至关重要的作用。未来,随着北京传统的一般制造业、区域性物流基地和批发市场以及部分教育医疗等公共服务功能、部分行政性事业服务机构的疏解,曹妃甸、雄安新区等承载地内的企业、职工及家属的司法需求也将随之增强,为了有效解决原京籍企业、群众“诉讼难”问题,保护其合法、合理的诉讼权利,建议探索跨域巡回法庭管辖权制度。

1.从政策和法律层面赋予北京法院跨省管辖案件权利。建议北京市高级法院关注首钢迁安矿区法庭管辖权问题,尽快出台政策明确石景山法院在首钢迁安矿区具有审理案件的管辖权。配合疏解北京非首都功能,以河北首钢矿区为先导,充分调研河北、天津等周边省市原京籍企业、职工以及人口聚集区群众司法需求,根据司法需求,开展广泛性的跨域巡回审判工作,必要时可建议最高人民法院将跨域巡回审判以批复等形式予以确认,为北京法院开展跨域审判提供充足的政策和法律依据。

2.明确跨域审判的收案范围及功能定位。以首钢迁安巡回法庭为例,其设置的初衷是为了解决那些随首钢公司搬迁而一同前往迁安矿区工作、生活的职工及家属诉讼难问题。因此,跨域巡回法庭管辖的案件适用人群应当有所限定,巡回法庭受理的案件应当按照“属人管辖”原则进行限定,主要受理对于发生在巡回法庭管辖区域内企业职工及家属为北京户口人员诉讼的各类案件,或者夫妻一方为北京户口的离婚、抚养、继承等家事案件。对于当地居民发生在辖区内的案件,均应由当地法院进行管辖。对于管辖权问题发生的争议由北京与当地法院先行进行协商,未达成一致意见的案件层报至最高人民法院进行指定。

3.加快建立跨域法院管辖案件沟通交流机制。以迁安巡回法庭为例,可由上级法院协调石景山法院与河北迁安法院进行案件沟通交流机制,双方通过建立案件沟通交流机制,定期组织典型案件研讨及重点案件协商,着力解决案件审理中的管辖权争议问题,着力解决法律适用的统一性问题。双方共同签订协议,确认北京法院跨域管辖的空间范围、人员范围以及案件类型,防止在两地法院案件管辖过中出现真空地带,让人民群众真正感受到司法的便捷。

(二)加大对跨域巡回审判的保障力度

目前,北京法院“案多人少”压力与首钢迁安矿区百姓司法需求增强之间的矛盾日益突出,巡回审判法官们的任务  越来越重,为了保障跨域巡回审判持续、稳定开展,石景山法院就跨域巡回审判的保障问题提出如下建议:

1.增加跨域巡回审判的人员专项编制。根据跨域巡回审判当地案件数量及案件复杂程度,科学合理地确定人员编制,争取编制管理部门的支持,利用新增政法专项编制,倾斜、充实基层一线,合理配备人力资源,为大力推广巡回审判新机制提供编制组织保障。[19]探索“1+1+2”审判模式,即1名员额法院配备1名政法编制法官助理及2名司法辅助人员(包括法警1人)专门负责跨域巡回审判工作,提高跨域巡回审判的运转效率以及审判人员专业化保障程度,不断满足当地群众的司法需求。

2.完善跨域巡回审判的经费保障机制。以迁安巡回法庭为例,由于其未纳入到司法编制内,平日巡回审判的经费全部从法院整体办案经费内划拨,一定程度上加重了本院经费的支付能力。建议建立跨域巡回审判办案经费“双重”保障机制,首先,政府预算应为巡回审判提供专门的经费支付,在法院预算中将巡回审判这一项单独列出,人民法院本身也可以在预算范围内加强对巡回审判的保障力度,有利于司法资源二次分配的合理化。其次,当地企业、街委应加大对巡回法庭的硬件保障力度,协助解决人民法庭在恢复或新建、物质装备或经费保障问题,确保巡回审判工作的顺利开展。

3.健全跨域巡回审判法官保障机制。在跨域巡回审判中,法官远赴他乡办理案件,人身及财产问题需要引起高度重视。首先,完善巡回法庭办案应急处理机制。在巡回法庭配备必要的安检人员及安检设备,以及庭审监控、法官报警设备,制定应急处理机制,在当事人向法官发起侵害时,安检人员(法警)能够迅速制止,并将侵害人进行控制;建立风险评估机制,对于敏感案件应由法警进行值庭,保护审判人员安全。其次,建立与当地公安、司法行政部门的联动机制。在巡回法官巡回办案期间,当地公安、司法行政部门有义务保护法官人身安全,配合法官开展夜间送达、深入偏远地区调查取证及开展法制宣传工作。

(三)探索跨域审判多元纠纷解决机制

为实现群防群治,强化企业和街委的社会治理能力,以及提高对纠纷案件的预防及化解水平,通过强化非诉纠纷解决机制的案件分流以及司法对诉讼纠纷解决的引导与支持功能,也许对于促进当地社会和谐稳定更为现实、有效。为此,除了日常跨域巡回审判之外,应充分发挥社会力量,采取多元模式解决纠纷案件。

1.加大巡回审判法制宣传工作力度,预防矛盾纠纷。发挥巡回审判案件的辐射作用,对于当地多发、群众关心的典型案件,及时向当地群众发布开庭公告,有针对性组织社区群众旁听案件,实现以点带面的示范效应。深化商事纠纷预防机制,定期深入矿区企业,采取座谈交流、法制讲课等形式,一方面提升企业应对风险防范的能力,一方面指导企业内部调解员开展相关案件的排查、预防和调解工作,发挥企业内部调解员在预防和化解企业相关案件的优势作用。

2.加大立案前调解工作力度,减少诉讼案件。充分发挥多元调解工作站优势作用,对于受理的案件先行委派工作站开展调解工作,对于调解达成协议的,由巡回法庭进行确认并出具调解书。充分调动人民陪审员及人民调解员在立案前调解工作的积极性,定期组织当地人民调解员与人民陪审员进行业务培训,并与当地街委开展多元调解工作站业绩评估工作,对于表现突出的工作予以物质或荣誉奖励。充分发挥调解工作站日常法制宣传的重要功能,巡回法庭指导调解工作站人员开展各类普法活动,提供法律咨询,满足群众日常司法需求。

3.加大“类型化”案件调解工作力度,分流诉讼案件。结合地区特点以及高发类型案件,建立“类型化”案件速裁机制,分流案件的同时大幅提高审判效率。例如,针对首钢迁安矿区劳动争议纠纷案件多发的特点,可引入法院调解与社会调解相结合的调解模式,通过规范办案流程、配置专业法官、邀请劳动行政部门与社会专业人员联合调解、委托劳动调解中心调解等方式,使首钢迁安矿区绝大多数劳动争议案件可以通过诉讼与委托调解相结合的方式得到圆满解决。

(四)探索京津冀法院深度协同发展机制

充分发挥人民法院审判职能,为京津冀协同发展提供优质高效的司法服务和保障,是当前及今后人民法院的重大政治责任和光荣使命。[20]为此,在跨域巡回审判中探索建立三地法院之间的深度协同发展机制,不仅符合大政方针,同时也是不断满足群众司法需求的重要方式。

1.依法保障和服务有序疏解北京非首都功能。在有序疏解非首都功能过程中, 对于因企业、商户破产、改制、搬迁、撤并可能引发的劳动保障、工伤认定、社会保险、劳动合同等劳动人事争议,在案件审理过程中,注重平衡好劳动者与用人单位之间的利益,维护正常的用工秩序,支持和监督劳动保障行政部门依法行使行政职权,切实保障劳动者的合法权益。同时,加大对涉及京津冀协同发展重大项目、重点工程案件的执行力度,针对案件具体情况,依法合理确定执行时间、执行措施、执行方式,切实防止和避免因不当强制执行影响区域协同发展进程的推进,并注重积极争取当地党委、政府的支持和配合。

2.推动跨域法院执行联动协作。在跨域巡回审判中,探索与当地法院建立常态化执行信息互通机制,通过线上线下相结合的方式,实现异地执行系统数据的交互,使被执行人身份信息、财产信息、关联案件信息等得到双方法院全面掌握。探索执行委托、协助工作机制,对于跨域审结当事人申请强制执行的案件,根据最有利于执行的原则,包括委托查询、查封、扣划存款等执行手段,以及拘留、接控等强制措施,执行法院均可以委托被执行财产所在地或被执行住所地法院办理,大幅提高执行工作效率。

3.建立跨域法院常态化调研协调机制。推动在跨域两地法院间实现审判信息和法律适用规范性文件的互通共享,共同研讨疑难法律适用问题及裁判标准,促进区域司法裁判尺度的统一。推动完善两地法院之间的协调沟通、司法联动、调研指导、人员培训等机制,实现京冀两地法院全方位、常态化交流协作。加强在文书送达、调查取证、法律服务等方面的协作,确保跨区域案件的快速处理。探索建立跨区域重大、敏感案件协调、会商机制。

(五)推进跨域巡回审判信息化建设

当前,随着社会的发展,运用“互联网+”的方式来解决法律问题越来越成为社会普遍共识。同样,在跨域巡回审判中,部分北京法院已经将远程立案系统引入巡回办案模式中,解决了当事人立案难问题。为了进一步方便异地群众诉讼,可以在以下几个方面加大对于信息化投入力度:一是丰富远程立案系统的功能。将诉讼费用减缓免、移交上诉状及上诉费等事项纳入到远程立案系统,实现异地线上申请、视频指导及网上审批“一站式”服务,方便当事人诉讼。二是推进远程调解平台建设。部分事实清楚的简易案件,双方通过多元调解工作站达成调解协议后,可以通过远程调解平台经巡回法官、调解员及双方当事人予以确认,并在调解平台上对协议书签字确认,法院可根据双方的调解协议制作调解书送达双方当事人。对于需要进一步由法官调解的案件,也可以通过远程调解平台先行进行调解,减少当事人的诉累,提高跨域巡回办案工作效率。三是充分借助“两微一端”等新媒体开展跨域普法宣传工作。除了日常开展普法宣传活动,跨域巡回法庭建立相应微信公众号、微博号等,定期推送开庭信息、普法宣传知识,为当地群众提供便捷的普法宣传平台。

结语

中共十九大报告指出,以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。作为全国法院系统唯一一个跨省巡回审判法庭的北京石景山人民法院迁安矿区巡回法庭,在疏解非首都功能,保障首钢产业结构调整,方便首钢迁安矿区当地群众等方面发生了不可替代的作用。已经成为北京法院在河北首钢迁安矿区展示首都法院形象与法官风范的一个窗口。巡回法庭的审判模式可以作为京津冀司法协同发展中解决跨域巡回审判问题的成功模式得到借鉴和推广,对于推进国家的司法体制改革和社会主义法制建设具有深刻的意义。


[1] 20171220日,京津冀三地共同发布《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》。意见指出,进一步引导北京非首都功能有序转移、精准承接、集聚发展,优化区域产业布局,打造优势产业集群,促进区域产业转移生机。“2+4+46”平台,包括北京城市副中心和河北雄安两个集中承载地,在四大战略合作功能区打造中,钢铁深加工、石油化工等产业及上下游企业将向曹妃甸协同发展示范区聚集;北京新机场航空经济区域将打造国际交往中心功能承载区、国际航空科技创新引领区和京津冀协同发展示范区;发挥2022年冬奥会筹办的牵引作用,共建京张文化体育旅游带;引导北京金融服务平台、数据中心机构及科技企业、高端人才等创新资源向滨海-中关村科技园集聚。此外,三地还要合力打造一批高水平协同创新平台和专业化产业合作平台。目前,涉及协同创新平台15个,现代制造业平台20个,服务业平台8个,农业合作平台3个。

[2] 2015323日,中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》。中共中央政治局2015430日召开会议,审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。

[3] 1981323日,北京市民政局第75号文件。

[4] 摘自20141020日北京市石景山区人民法院关于首钢迁安矿山巡回法庭的调研报告。

[5] 1985329日以书面形式向北京市高级法院人民法院上报清示报告。

[6] 1991615日,时任北京市石景山区人民法院葛秀根副院长与时任首钢矿业公司迁安公安分处书记雷明松,在迁安矿业公司签订协议书,载明“根据首钢迁安矿区综合治理形势的需要,微机室处理矿区内的有关民事、自诉等案件,确保矿区生产、生活、社会治安秩序的稳定,首钢迁安矿区公安处、石景山区人民法院双方协议在迁安矿区设立巡回法庭。”

[7] 1991524日,石景山法院确定并公布《北京市石景山区人民法院关于漫谈进一步加强迁安矿山巡回法庭工作意见》,并自公布之日起实行。

[8] 20081日,《北京市石景山区人民法院民一庭关于首钢迁安矿区巡回法庭办案细则》;2012917日,《首钢迁安矿区巡回法庭办案细则》。

[9] 201699日,石景山法院与辖区9个街道签订“五联五进”党建共建协议书,主要内容为“队伍联建,司法保障进街道;普法联动,法制宣传进街道;矛盾联调,平安共建进街道;困难联帮,志愿服务进街道;活动联办,文化生活进街道。”

[10] 20169月,市人大代表考察迁安法庭时的统计数字。

[11] 相关内容详见《北京市石景山区人民法院迁安巡回法庭多元调解工作站管理办法》。

[12] 2014)石民初字第2589号民事案件。

[13] 201771日修订的《中华人民共和国民事诉讼》第二十八条:因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。

[14] 2012110日《社区校正实施办法》第二十五条。

[15] 200451日《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十五条、二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条。

[16] 石景山法院2015年、2016年、2017年分别受理民商事案件12461件、17300件、21144件。

[17] 摘自20101222日最高人民法院印发《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》。

[18] 201742日,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区,其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地。

[19] 20121222日,最高人民法院《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》的通知第10项内容。

[20] 2016年年218日,最高人民法院《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》。




 
责任编辑:邢星